Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia (cod. fiscale
80014930327; p. IVA 00526040324) in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore dott. Renzo Tondo, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale n. 1690 del 27 settembre 2012
(doc. 1), rappresentata e difesa - come da procura a margine del
presente atto - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, con
domicilio eletto in Roma presso l'Ufficio di rappresentanza della
Regione, in Piazza Colonna, 355,
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 4, commi 1,
2, 3, 7 e 8; dell'art. 9; dell'art. 14, comma 16; dell'art. 15, commi
13 e 22; dell'art. 16, commi 3 e 9; dell'art. 17 del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario,
convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135,
pubblicata nella G.U. n. 189 del 14 agosto 2012,
Per violazione:
- degli artt. 3, 4, n. 1 e n. 1-bis, 8, 49 e 54 dello Statuto
speciale;
- degli articoli 2, 3, 6, 77, 117, 119 e 133 della
Costituzione;
- della legge n. 220/2010 e della legge n. 482/1999; del
d.lgs. 9/1997;
- del principio di leale collaborazione,
per le parti, i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
Il d.l. 95/2012, intitolato Disposizioni urgenti per la revisione
della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche'
misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore
bancario (c.d. spending review 2) e convertito nella legge n.
135/2012, contiene norme volte a ridurre la spesa pubblica.
Alcune di esse sono, ad avviso della ricorrente Regione, lesive
delle proprie competenze costituzionali, e percio' costituzionalmente
illegittime.
Data la diversita' degli oggetti sui quali tali norme
intervengono, il loro oggetto e contenuto sara' illustrato
direttamente in diritto, unitamente allo svolgimento delle censure.
Alcune di esse, tuttavia, sono impugnate in via meramente
cautelativa, per l'ipotesi che la clausola di salvaguardia di cui
all'art. 24-bis non sia ritenuta sufficiente ad assicurarne - nel
momento della presente impugnazione - la non rilevanza per la Regione
Friuli-Venezia Giulia, come meglio illustrato nella seguente Premessa
generale sull'impugnazione degli articoli 4, 9 e 14.
La presente impugnazione comprende alcune disposizioni degli
articoli 4, 9 e 14. In relazione ad esse, tuttavia, la ricorrente
Regione desidera sin dall'inizio precisare che l'impugnazione ha
carattere subordinato, per l'ipotesi in cui si dovesse intendere che
esse sono destinate ad applicarsi anche nel territorio regionale, o
che comunque pongano attualmente limiti o vincoli alla Regione
Friuli-Venezia Giulia.
Essa infatti ritiene che le disposizioni indicate non siano
destinate a vincolarla, per il disposto della clausola di
salvaguardia di cui all'art. 24-bis, secondo la quale "fermo restando
il contributo delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e di Bolzano all'azione di risanamento cosi' come
determinata dagli articoli 15 e 16, comma 3, le disposizioni del
presente decreto si applicano alle predette regioni e province
autonome secondo le procedure previste dai rispettivi statuti
speciali e dalle relative norme di attuazione, anche con riferimento
agli enti locali delle autonomie speciali che esercitano le funzioni
in materia di finanza locale, agli enti ed organismi strumentali dei
predetti enti territoriali e agli altri enti o organismi ad
ordinamento regionale o provinciale".
Sembra alla Regione che tale clausola renda del tutto
inapplicabili ad essa ed alle proprie autonomie speciali tutte le
rimanenti disposizioni, tranne quelle che a loro volta (come e' il
caso dell'art. 17) contengano specifiche disposizioni sulla loro
applicabilita' alle autonomie speciali.
Poiche' gli articoli 4, 9 e 14 non contengono alcuna specifica
menzione, si ritiene qui che esse non siano applicabili alle
autonomie speciali, e si ritiene inoltre che tali disposizioni non
pongano giuridicamente alcun vincolo ai modi con i quali in futuro le
"procedure previste dai rispettivi statuti speciali e dalle relative
norme di attuazione" ne disciplineranno eventualmente l'applicazione:
come del resto codesta stessa ecc.ma Corte costituzionale ha piu'
volte sentenziato (da ultimo v., in relazione a clausole di
salvaguardia assai simili a quella posta dall'art. 24-bis qui in
questione, le sentenze n. 198, n. 193 e n. 178/2012, con richiamo ai
precedenti).
La Regione ritiene che la non applicabilita' delle cennate
disposizioni alle autonomie speciali, in forza della clausola di
salvaguardia, non possa essere contraddetta da quanto statuito da
codesta ecc.ma Corte con la sentenza n. 289 del 2008. Allora la
clausola di salvaguardia (comma 1-bis del decreto-legge n. 223 del
2006) era formulata come segue: «Le disposizioni del presente decreto
si applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome
di Trento e Bolzano in conformita' agli statuti speciali e alle
relative norme di attuazione», e la decisione ha ritenuto che la
clausola di salvaguardia cosi' espressa fosse «troppo generica» per
giustificare una conclusione di non applicazione delle norme del
decreto, tanto che essa non risultava neppure precisato «quali norme
dovrebbero considerarsi non applicabili alla ricorrente per
incompatibilita' con lo statuto speciale e con le relative norme di
attuazione e quali, invece, dovrebbero ritenersi applicabili».
E' palese che tale non e' affatto la situazione della clausola di
salvaguardia di cui all'art. 24-bis. Questa infatti individua con
precisione le disposizioni che, nonostante la clausola di
salvaguardia, rimangono applicabili, con cio' individuando
precisamente anche quelle non applicabili, costituite dall'insieme
delle altre (in quanto non diversamente da esse disposto).
Inoltre, l'art. 24-bis non condiziona l'applicabilita' delle
disposizioni in questione ad un indeterminato giudizio di
compatibilita', ma la esclude direttamente, rinviandola per il futuro
alle "procedure previste dai rispettivi statuti speciali e dalle
relative norme di attuazione", cioe' ad ulteriori e futuri atti
normativi, il cui contenuto e' vincolato solo dallo Statuto e dalla
stessa Costituzione.
Ove invece - e contrariamente a quanto ora argomentato - si
dovesse ritenere che le disposizioni impugnate degli articoli 4, 9 e
14 sono destinate ad applicarsi alla ricorrente Regione, allora esse
risulterebbero costituzionalmente illegittime, unitamente alle altre
impugnate con il presente ricorso, per le seguenti ragioni di
Diritto
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 4, commi 1, 2, 3, 7 e 8.
L'art. 4 e' intitolato Riduzione di spese, messa in liquidazione
e privatizzazione di societa' pubbliche. Il comma 1 riguarda le
societa' controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
n. 165 del 2001, che abbiano conseguito nell'anno 2011 un fatturato
da prestazione di servizi a favore di pubbliche amministrazioni
superiore al 90 per cento dell'intero fatturato. La norma dispone che
nei loro confronti si proceda (a) "allo scioglimento della societa'
entro il 31 dicembre 2013", o alternativamente (b) "all'alienazione,
con procedure di evidenza pubblica, delle partecipazioni detenute
alla data di entrata in vigore del presente decreto entro il 30
giugno 2013 ed alla contestuale assegnazione del servizio per cinque
anni, non rinnovabili, a decorrere dal 1° gennaio 2014".
Il secondo comma dispone che "ove l'amministrazione non proceda
secondo quanto stabilito ai sensi del comma 1, a decorrere dal 1°
gennaio 2014 le predette societa' non possono comunque ricevere
affidamenti diretti di servizi, ne' possono fruire del rinnovo di
affidamenti di cui sono titolari", e che "i servizi gia' prestati
dalle societa', ove non vengano prodotti nell'ambito
dell'amministrazione, devono essere acquisiti nel rispetto della
normativa comunitaria e nazionale".
Il comma 3, primo periodo, che non forma oggetto della presente
impugnazione, esonera dalle predette disposizioni alcuni tipi di
societa' (tra queste le "societa' che svolgono servizi di interesse
generale, anche aventi rilevanza economica", le "societa' che
svolgono prevalentemente compiti di centrali di committenza" e le
"societa' finanziarie partecipate dalle regioni").
Il comma 3, secondo periodo, individua una procedura volta ad
accertare i casi in cui "per le peculiari caratteristiche economiche,
sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto, anche
territoriale, di riferimento non sia possibile per l'amministrazione
pubblica controllante un efficace e utile ricorso al mercato" con la
conseguenza della non applicazione delle predette disposizioni.
Secondo il comma 3, terzo periodo, tale procedura comprende un parere
vincolante dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato,
che viene comunicato "alla Presidenza del Consiglio dei Ministri". Il
comma 7, primo periodo, dispone che "al fine di evitare distorsioni
della concorrenza e del mercato e di assicurare la parita' degli
operatori nel territorio nazionale", a decorrere dal 1° gennaio 2014
le pubbliche amministrazioni e i soggetti aggiudicatori di cui al
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, "nel rispetto dell'art.
2, comma 1 del citato decreto acquisiscono sul mercato i beni e
servizi strumentali alla propria attivita' mediante le procedure
concorrenziali previste dal citato decreto legislativo".
Il comma 8 dispone che "a decorrere dal 1° gennaio 2014
l'affidamento diretto puo' avvenire solo a favore di societa' a
capitale interamente pubblico, nel rispetto dei requisiti richiesti
dalla normativa e dalla giurisprudenza comunitaria per la gestione in
house e a condizione che il valore economico del servizio o dei beni
oggetto dell'affidamento sia complessivamente pari o inferiore a
200.000 euro annui.
La Regione Friuli-Venezia Giulia ha da tempo costituito la
propria organizzazione amministrativa, sia diretta che indiretta. Di
tale organizzazione fanno parte anche talune societa' da essa
partecipate, quali - a puro titolo esemplificativo, e per dare
concretezza alla vicenda normativa di cui al presente ricorso -
INSIEL, istituita a capitale interamente regionale principalmente per
garantisce la coerenza e l'evoluzione del Sistema Informativo
Integrato Regionale, e Friuli Venezia Giulia Strade S.p.a. costituita
in forza del combinato disposto di cui all'art. 4 comma 87 della
legge regionale 22 del 20 agosto 2007 e dell'art. 63 della legge
regionale n. 23 del 20 agosto 2007 che hanno autorizzato
l'Amministrazione regionale a costituire una societa' a capitale
interamente pubblico avente per oggetto sociale esclusivo la
progettazione, la realizzazione, la manutenzione, la gestione e la
vigilanza di opere di viabilita'. Si tratta di societa' ben
funzionanti, che da tempo maggiore o minore costituiscono parte
integrante dell'organizzazione regionale.
Si tratta, cioe', di societa' in house. Come e' ben noto la
societa' in house costituisce uno strumento organizzativo alternativo
alla utilizzazione delle proprie strutture amministrative, dotato di
maggiore speditezza operativa e flessibilita' organizzativa, ragione
per cui viene spesso utilizzata per compiti tecnici, come mostrano
gli esempi sopra citati.
E' nella natura di tali societa' quella di offrire servizi alle
amministrazioni di appartenenza: si tratta, in realta', esattamente
degli stessi servizi che verrebbero forniti dalle stesse strutture
amministrative dell'amministrazione. Ove fossero forniti dalle
strutture amministrative, essi non genererebbero un rapporto
giuridico con l'ente pubblico; essendo invece forniti da societa'
costituenti un soggetto giuridico separato, la fornitura di tali
servizi da' luogo a rapporti contrattuali.
Tuttavia, l'esistenza di tali rapporti non altera affatto il
gioco della concorrenza, trattandosi - al di la' della natura
formalmente contrattuale - dell'azione di un alter ego della stessa
amministrazione.
La tutela della concorrenza torna invece in gioco quando l'alter
ego societario debba a sua volta acquistare beni e servizi da terzi:
poiche' le societa' in house, al di la' della natura formalmente
privata, costituiscono parti della stessa amministrazione, esse sono
soggette esattamente alle stesse regole di gara delle amministrazioni
di cui sono in sostanza parte.
Cio' significa che, dal punto di vista della tutela della
concorrenza e' perfettamente indifferente che l'amministrazione operi
attraverso le proprie dirette strutture amministrative o attraverso
una propria societa' in house.
In questi termini, la decisione della Regione di operare
attraverso le proprie strutture o attraverso proprie societa' in
house e' una scelta puramente organizzativa, che non puo' essere
compressa in nome della tutela della concorrenza, in quanto la
problematica della concorrenza inizia esattamente al punto in cui le
scelte organizzative dell'ente finiscono, e l'ente, una volta
organizzatosi (nell'ambito della propria autonomia) utilizzando le
proprie strutture o utilizzando strutture strumentali solo
formalmente distinte, ha comunque bisogno di ricorrere al mercato.
La distinzione fondamentale tra problematica organizzativa e
problematica della concorrenza e' pienamente supportata dal diritto
dell'Unione europea.
Si considerino le decisioni della Corte di giustizia nelle cause
C-26/03 (Stadt Halle) e C-573/07 (Sea), che talora sono state
considerate in senso opposto. Nella prima, una volta constatato
(punto 48) che una autorita' pubblica "ha la possibilita' di
adempiere ai compiti di interesse pubblico ad essa incombenti
mediante i propri strumenti ... senza essere obbligata a far ricorso
ad entita' esterne", la Corte europea equipara a tale situazione il
caso in cui essa utilizzi una "entita' distinta", qualora essa
eserciti sull'entita' distinta in questione un controllo analogo a
quello che essa esercita sui propri servizi, e tale entita' realizzi
la parte piu' importante di tale attivita' con l'autorita' o le
autorita' pubbliche che la controllano" (punto 49). Nella seconda,
essa ribadisce lo stesso principio con riferimento all'ipotesi in cui
il controllo analogo sia esercitato da una pluralita' di
amministrazioni anziche' da una singola amministrazione (v. in
particolare punti 56 e 57).
Dunque, dal punto di vista del diritto dell'Unione europea il
concetto di "amministrazione" include sia le strutture amministrative
direttamente dipendenti dai suoi organi istituzionali, sia le
"entita' distinte" sulle quali essa eserciti un controllo analogo
(cioe' le societa' c.d. in house), senza che sia necessaria per tale
scelta organizzativa alcuna particolare condizione di mercato o
alcuna particolare giustificazione diversa da quelle che guidano
qualunque altra scelta organizzativa. E tale scelta organizzativa non
mette in gioco il problema della concorrenza, che sorge invece non
appena la stessa amministrazione (sia come strutture dirette che come
entita' collegata) si rivolga all'esterno per acquistare beni o
servizi.
Tale e' dunque il concetto di concorrenza nel diritto
dell'Unione. E poiche', come codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
sancito sin dalla sentenza 14/2004 "dal punto di vista del diritto
interno, la nozione di concorrenza non puo' non riflettere quella
operante in ambito comunitario" (punto 4 in diritto), tale e' la
nozione di concorrenza anche nel diritto italiano.
Da questo punto di vista, non sarebbe rilevante replicare che il
legislatore italiano puo' dare alla concorrenza una tutela maggiore
di quella imposta dal diritto dell'Unione: perche' non e' in gioco il
grado di tutela della concorrenza, ma il concetto stesso di
concorrenza, che non comprende il fenomeno. Ove il fenomeno ha natura
puramente organizzativa, e non rileva dal punto di vista della
concorrenza - la quale, come detto, nasce dopo l'organizzazione, e
riguarda l'azione all'esterno - non vi puo' essere "tutela" della
concorrenza, ne' piu' ampia ne' piu' ristretta.
Si noti che la basilare distinzione ora richiamata e' da tempo
nota anche nella giurisprudenza del massimo giudice amministrativo
italiano, che sin dal 1998 ha affermato i seguenti principi:
"L'organizzazione autonoma delle pubbliche amministrazioni
rappresenta un modello distinto ed alternativo rispetto all'accesso
al mercato. [...]. La tutela comunitaria del mercato non interferisce
sino a disconoscere ai singoli apparati istituzionali ogni margine di
autonomia organizzativa nell'approntare la produzione e l'offerta dei
servizi e delle prestazioni di rispettiva competenza. Pertanto non si
spinge sino a giustificare un sindacato sulle scelte legislative o
amministrative che consentano ai pubblici poteri, nel produrre ed
offrire servizi o beni, di optare per schemi di coordinamento e
formule organizzatorie, teoricamente alternative rispetto
all'acquisizione delle prestazioni destinate alla collettivita' per
il tramite del mercato [...]. Se la costituzione di un soggetto
dedicato e' idonea a garantire economie di scala, riduzione dei costi
o razionalizzazione del bacino di utenza, l'opzione dell'ente locale
non potrebbe esporsi ad alcuna censura solo perche' escludente il
ricorso al confronto competitivo. [...]. Il ricorso alla produzione
privata, disciplinato da regole di salvaguardia della concorrenza e
l'esercizio del potere di organizzazione, sottratto ai vincoli
concorsuali o concorrenziali validi per il ricorso al mercato,
costituiscono due schemi distinti che vanno preservati da ogni
equivoca commistione" (Cons. Stato, sez. V, 23 aprile 1998, n. 477).
In definitiva, l'istituto dell'in house costituisce espressione
di un principio generale, quello di auto-organizzazione o di
autonomia istituzionale, in virtu' del quale gli enti pubblici
(soprattutto gli enti locali dotati di un'autonomia
costituzionalmente garantita) possono organizzarsi nel modo ritenuto
puo' opportuno per offrire i loro servizi o per reperire le
prestazioni necessarie alle loro finalita' istituzionali.
Cio' non significa, ovviamente, che la legge statale non possa
disciplinare determinati aspetti di tali societa': quello che non
puo' fare, invece, e' precluderne semplicemente l'uso, incidendo
sull'autonomia organizzativa costituzionalmente riconosciuta delle
Regioni, ed in particolare della Regione Friuli Venezia Giulia,
superando i limiti dei poteri legislativi riconosciuti dall'art. 117,
commi secondo e terzo, ed in specifica violazione dell'art. 4, n. 1
dello statuto, che affida alla Regione la potesta' primaria in
materia di ordinamento degli Uffici e degli Enti dipendenti dalla
Regione.
Si noti che l'art. 4, comma 1, colpisce l'autonomia organizzativa
della Regione in relazione alle societa' controllate "che abbiano
conseguito nell'anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi a
favore di pubbliche amministrazioni superiore al 90 per cento
dell'intero fatturato": e si notera' facilmente che si tratta proprio
del requisito del realizzare "la parte piu' importante di tale
attivita' con l'autorita' o le autorita' pubbliche che la
controllano" che la giurisprudenza comunitaria sopra citata esige per
le societa' in house.
Risultano dunque costituzionalmente illegittime, alla stregua di
quanto ora considerato:
- il comma 1, in quanto obbliga allo scioglimento delle
societa' in house, o alla alienazione delle relative partecipazioni;
- il comma 2, in quanto in caso di mancato adeguamento al
comma 1 preclude l'affidamento di servizi a tali societa', che
costituiscono meri strumenti organizzativi della stessa
amministrazione, oltre la soglia prevista dal comma 8;
- il comma 3, secondo periodo, in quanto limita la
possibilita' di avvalersi delle societa' di cui al comma 1, oltre la
soglia prevista dal comma 8, ai casi in cui "per le peculiari
caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del
contesto, anche territoriale, di riferimento non sia possibile per
l'amministrazione pubblica controllante un efficace e utile ricorso
al mercato", ed in quanto - aggiuntivamente -condiziona la
valutazione regionale di tale verifica al consenso di un organo
statale, quale l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato;
- il comma 7, primo periodo, in quanto all'asserito ma non
pertinente "fine di evitare distorsioni della concorrenza e del
mercato e di assicurare la parita' degli operatori nel territorio
nazionale", vieta alla Regione di organizzare la propria
autoproduzione di beni e servizi affidandoli a societa' in house,
oltre la soglia di cui al comma 8;
- il comma 8, in quanto limita la possibilita' di utilizzare
lo strumento della societa' in house alla condizione che il valore
economico del servizio o dei beni oggetto dell'affidamento sia
complessivamente pari o inferiore a 200.000 euro annui.
Si noti che le predette disposizioni, che non possono essere
giustificate dal punto di vista della tutela della concorrenza, non
possono esserlo neppure dal punto di vista di altre clausole di
competenza legislativa statale, quale il coordinamento finanziario o
l'ordinamento civile.
Al coordinamento finanziario potrebbe alludere l'intitolazione
dell'art. 4, ove si fa riferimento alla Riduzione di spese. Tuttavia,
senza pregiudizio di altre disposizioni dell'articolo, sicuramente
nessuna riduzione di spesa e' possibile ipotizzare dalla attuazione
delle disposizioni impugnate, non essendo affatto certo che il
parcellizzato acquisto sul mercato di tutte le prestazioni svolte in
regime di coordinata e programmata autoproduzione dalle societa' in
house determini alcun risparmio.
In ogni modo, l'autonomia organizzativa della Regione non
potrebbe essere compressa in relazione ad una specifica modalita'
organizzativa in nome di un generico coordinamento finanziario, oltre
tutto privo di qualunque specifico contenuto economico.
Quanto all'ordinamento civile, risulta ad avviso della ricorrente
Regione evidente che, diversamente da altre disposizioni del d.l. n.
95/2012, le norme qui impugnate non determinano affatto un
particolare e specifico regime civilistico di tali societa', ma si
limitano a precludere alla Regione l'utilizzazione di facolta' e
liberta' comuni a tutti i soggetti, vincolandone le scelte
organizzative.
Che non si tratti di norme di diritto civile, ed in particolare
di norme sulla capacita' giuridica dell'ente pubblico, risulta anche
dall'articolazione della disciplina recata dall'art. 4. In primo
luogo, essa riguarda specifiche societa', e cioe' quelle che nel 2011
si siano trovate in una data condizione: societa' che siano state, o
saranno, nella medesima condizione in un diverso periodo non sono
interessate dalla disposizione. E non puo' certo esservi una
capacita' giuridica o di agire dell'ente pubblico, che appare o
scompare in funzione dell'anno in cui la attivita' della societa'
partecipata ha una certa caratteristica. In secondo luogo, le
conseguenze del mancato rispetto dell'obbligo di liquidazione o di
cessione della partecipazione non hanno effetti ne' sulla esistenza
della societa', ne' sulla validita' della partecipazione dell'ente
pubblico, in quanto lo stesso art. 4 presuppone la perdurante
operativita' della societa': cosi' il comma 2, sul divieto (a partire
dal 2014) di ricevere affidamenti diretti. Come si e' argomentato,
anche questa previsione e' incostituzionale, a giudizio della
Regione; ma cio' nonostante, essa dimostra la estraneita' della
disciplina impugnata all'ordinamento civile, e quindi alla competenza
esclusiva dello Stato.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 9, commi 1, 4, 5 e 6.
L'art. 9 e' intitolato Razionalizzazione amministrativa, divieto
di istituzione e soppressione di enti, agenzie e organismi.
Anche l'impugnazione dell'art. 9 avviene in subordine, per
l'ipotesi che esso risultasse applicabile alla Regione Friuli-Venezia
Giulia, nonostante la clausola di salvaguardia di cui all'art.
24-bis.
Il comma 1 dispone che, "al fine di assicurare il coordinamento e
il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il contenimento
della spesa e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative,
le regioni, le province e i comuni sopprimono o accorpano o, in ogni
caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura
non inferiore al 20 per cento, enti, agenzie e organismi comunque
denominati e di qualsiasi natura giuridica che, alla data di entrata
in vigore del presente decreto, esercitano, anche in via strumentale,
funzioni fondamentali di cui all'art. 117, comma secondo, lettera p),
della Costituzione o funzioni amministrative spettanti a comuni,
province, e citta' metropolitane ai sensi dell'art. 118, della
Costituzione". Il comma 1-bis precisa peraltro che "le disposizioni
di cui al comma 1 non si applicano alle aziende speciali, agli enti
ed alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali,
educativi e culturali".
Il comma 4 dispone, a sua volta, che "se, decorsi nove mesi dalla
data di entrata in vigore del presente decreto, le regioni, le
province e i comuni non hanno dato attuazione a quanto disposto dal
comma 1, gli enti, le agenzie e gli organismi indicati al medesimo
comma I sono soppressi", e che "sono nulli gli atti successivamente
adottati dai medesimi.
Il comma 5 dispone che, "ai fini del coordinamento della finanza
pubblica, le regioni si adeguano ai principi di cui al comma 1
relativamente agli enti, agenzie ed organismi comunque denominati e
di qualsiasi natura, che svolgono, ai sensi dell'art. 118, della
Costituzione, funzioni amministrative conferite alle medesime
regioni.
Il comma 6, infine, fa "divieto agli enti locali di istituire
enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura
giuridica, che esercitino una o piu' funzioni fondamentali e funzioni
amministrative loro conferite ai sensi dell'art. 118, della
Costituzione".
Tutte le disposizioni censurate hanno contenuto prettamente
organizzativo. In quanto riguardano la Regione esse violano la
competenza primaria regionale di cui all'art. 4, n. 1 dello statuto,
in materia di ordinamento degli Uffici e degli Enti dipendenti dalla
Regione (oltre che la competenza residuale in materia riconosciuta a
tutte le Regioni). Per quanto si riferisce agli enti locali, risulta
violata sia la competenza legislativa primaria della Regione in
materia di ordinamento degli enti locali (art. 4, n. 1-bis), sia la
competenza regionale in materia di finanza locale prevista dall'art.
54 dello Statuto (secondo il quale "allo scopo di adeguare le finanze
delle Province e dei Comuni al raggiungimento delle finalita' ed
all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, il Consiglio
regionale puo' assegnare ad essi annualmente una quota delle entrate
della Regione") e dalle norme di attuazione di cui all'art. 9 d. lgs.
9/1997, che ha precisato che "spetta alla regione disciplinare la
finanza locale, l'ordinamento finanziario e contabile,
l'amministrazione del patrimonio e i contratti degli enti locali"
(co. 1), e che "la regione finanzia gli enti locali con oneri a
carico del proprio bilancio, salvo il disposto di cui al comma 3"
(co. 2).
In attuazione di un accordo stipulato tra Regione e Stato, poi,
l'art. 1, co. 132, legge 220/2010 ha stabilito che, "per gli esercizi
2011, 2012 e 2013, le regioni a statuto speciale... concordano, entro
il 31 dicembre di ciascun anno precedente, con il Ministro
dell'economia e delle finanze il livello complessivo delle spese
correnti e in conto capitale, nonche' dei relativi pagamenti, in
considerazione del rispettivo concorso alla manovra, determinato ai
sensi del comma 131".
Il comma 134 aggiunge che "le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano che esercitano in via
esclusiva le funzioni in materia di finanza locale provvedono, per
gli enti locali dei rispettivi territori, alle finalita' correlate al
patto di stabilita' interno, esercitando le competenze alle stesse
attribuite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme
di attuazione, definendo gli obiettivi complessivi di saldo
finanziario, con riferimento agli enti locali della regione o
provincia autonoma, nell'ambito degli accordi di cui ai commi 132 e
133 e nel rispetto dei relativi termini".
Il comma 136 dispone che "le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano concorrono al riequilibrio
della finanza pubblica, oltre che nei modi stabiliti dai commi 132,
133 e 134, anche con misure finalizzate a produrre un risparmio per
il bilancio dello Stato, mediante l'assunzione dell'esercizio di
funzioni statali, attraverso l'emanazione, con le modalita' stabilite
dai rispettivi statuti, di specifiche norme di attuazione
statutaria".
L'art. 1, co. 154, legge 220/2010 ha statuito poi quanto segue:
"la regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, gli enti locali del
territorio, i suoi enti e organismi strumentali, le aziende sanitarie
e gli altri enti e organismi il cui funzionamento e' finanziato dalla
regione medesima in via ordinaria e prevalente costituiscono nel loro
complesso il «sistema regionale integrato». Gli obiettivi sui saldi
di finanza pubblica complessivamente concordati tra lo Stato e la
regione sono realizzati attraverso il sistema regionale integrato. La
regione risponde nei confronti dello Stato del mancato rispetto degli
obiettivi di cui al periodo precedente".
Infine, dal comma 155 risulta che "spetta alla regione
individuare, con riferimento agli enti locali costituenti il sistema
regionale integrato, gli obiettivi per ciascun ente e le modalita'
necessarie al raggiungimento degli obiettivi complessivi di volta in
volta concordati con lo Stato per il periodo di riferimento, compreso
il sistema sanzionatorio".
Dunque, la legge n. 220/2010 ha individuato le modalita' con cui
la Regione Friuli-Venezia Giulia concorre agli obiettivi di finanza
pubblica (per cui sono illegittimi i limiti relativi agli enti
pararegionali) e soprattutto ha stabilito chiaramente che lo Stato
non puo' dettare norme di coordinamento finanziario in relazione agli
enti locali del Friuli-Venezia Giulia (i cui costi, del resto, sono a
carico della Regione).
La legge n. 220/2010 si e' basata su un accordo e non puo' essere
unilateralmente derogata dal legislatore statale, pena la violazione
del principio dell'accordo che domina i rapporti finanziari tra Stato
e Regioni speciali.
Risulta infine evidentemente violata anche la stessa autonomia
organizzativa degli enti locali, garantita dall'art. 114, comma
secondo, della Costituzione, nonche' 117, comma sesto (secondo
periodo), in tema rispettivamente di autonomia statutaria e
regolamentare.
Le disposizioni sopra riportate si rivelano poi
costituzionalmente illegittime per le seguenti specifiche ragioni.
In primo luogo, e' illegittimo il vincolo posto dal comma 1 a
regioni, province e comuni a sopprimere o accorpare gli "enti,
agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura
giuridica", o a ridurre almeno del 20% gli oneri finanziari in misura
relativi ad essi.
Quanto alla soppressione, si tratta di un irragionevole vincolo
alla potesta' di autonomia organizzativa della Regione e degli enti
autonomi, smentito del resto dallo stesso legislatore, che lo pone in
alternativa alla predetta riduzione degli oneri finanziari.
Ma anche tale vincolo e' illegittimo, in quanto vincolo ad una
specifica voce di spesa, che per giunta non rappresenta ne' un
aggregato complessivo ne' un aggregato significativo, essendo
evidente che sia le funzioni che le strutture che attualmente
esercitano le funzioni debbono venire ricollocate, senza neppure la
garanzia di una effettiva riduzione di spesa.
Ma anche ove, in denegata ipotesi, tale principio fosse in se' e
per se' legittimo come principio di coordinamento della finanza
pubblica, sarebbero comunque illegittime le norme dettagliate che lo
accompagnano (cfr. sentenze Corte cost. n. 159/2008 e 297/2009).
Cosi' e' per la norma che direttamente esclude l'applicazione della
disposizione "le aziende speciali, agli enti ed alle istituzioni che
gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali",
anziche' lasciare tale individuazione alle singole regioni
interessate, che tra l'altro sono competenti anche per le materie in
questione.
Cosi' e', inoltre, per il comma 4, in base al quale, trascorsi
nove mesi senza che le regioni, le province e i comuni abbiano dato
attuazione a quanto disposto dal comma 1, "gli enti, le agenzie e gli
organismi indicati al medesimo comma 1 sono soppressi", e "sono nulli
gli atti successivamente adottati dai medesimi".
Si tratta di un intervento brutale nell'autonomia organizzativa
della ricorrente Regione (anche in relazione alla propria potesta'
primaria in materia di enti locali e dei propri compiti in materia di
finanza locale) e degli stessi enti locali.
E' a ricordare che la sent. 237/2009 ha dichiarato illegittima
una "disciplina di dettaglio ed autoapplicativa che non puo' essere
ricondotta all'alveo dei principi fondamentali della materia del
coordinamento della finanza pubblica, in quanto non lascia alle
Regioni alcuno spazio di autonoma scelta e dispone, in via
principale, direttamente la conseguenza, anche molto incisiva, della
soppressione delle comunita' che si trovino nelle specifiche e
puntuali condizioni ivi previste".
Si tratta inoltre di una norma del tutto irragionevole: la
"soppressione" con norma generale di strutture non precisamente
individuate, e la dichiarazione di nullita' di atti pure non
precisamente individuati, creerebbe una situazione di incertezza
giuridica che riguarderebbe la sorte del personale, delle funzioni,
ed anche la transizione delle competenze a organi e strutture non
individuati, compromettendone l'esercizio. Sembra dunque evidente la
violazione del principio di buon andamento, protetto dall'art. 97
Cost.
La Regione e' legittimata ad invocare i principi di
ragionevolezza e buon andamento, perche' le norme che li violano
incidono su materie regionali (v. sentt. 22/2012 e 80/2012), anzi
condizionano la stessa organizzazione della Regione e degli enti
locali della regione.
Dopo che il comma 4 ha gia' disposto la soppressione di tutti gli
organismi in questione ove le Regioni (e le province e i comuni) non
adeguino entro nove mesi la propria organizzazione, il comma 5 detta
una norma specifica per le Regioni, stabilendo (come se null'altro
fosse stato disposto) che "ai fini del coordinamento della finanza
pubblica" esse "si adeguano ai' principi di cui al comma 1
relativamente agli enti, agenzie ed organismi comunque denominati e
di qualsiasi natura, che svolgono, ai sensi dell'art. 118, della
Costituzione, funzioni amministrative conferite alle medesime
regioni".
A parte l'infondatezza della giustificazione della norma a titolo
di coordinamento della finanza pubblica, essa dispone l'adeguamento
ai principi di cui al comma 1, in relazione agli organismi che
svolgono "ai sensi dell'art. 118, della Costituzione" funzioni
"conferite" alle Regioni.
A parte la complessiva oscurita' della norma, e' chiaro che essa
contraddice quella del comma 4, rendendo il complesso normativo che
ne risulta ulteriormente incerto, con nuova violazione dei parametri
gia' esposti a proposito del comma 4.
Il comma 6, infine, fa "divieto agli enti locali di istituire
enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura
giuridica, che esercitino una o piu' funzioni fondamentali e funzioni
amministrative loro conferite ai sensi dell'art. 118, della
Costituzione".
Poiche' gli enti locali non hanno altre funzioni che quelle
fondamentali e le altre ad essi conferite, la norma si traduce in un
divieto assoluto per essi di istituire "enti, agenzie e organismi
comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica".
Si noti che la norma e' destinata ad applicarsi a tutti gli enti
locali, eccettuato forse il Comune di Roma per il suo speciale status
di capitale. Nella Regione Friuli, il divieto si applicherebbe al
comune piu' piccolo come ad Udine e Trieste. Nessuno di essi sarebbe
giuridicamente in grado di istituire il minimo organismo, comunque
denominato e - beninteso - di "qualsiasi natura giuridica".
Una simile disposizione - nella sua estensione indiscriminata -
viola evidentemente il principio di ragionevolezza e di
proporzionalita', non essendovi rapporto alcuno con i presunti
vantaggi per la finanza pubblica, la cui portata del resto non e'
neppure enunciata.
Viola poi, all'evidenza, la potesta' legislativa regionale in
materia di ordinamento degli enti locali e di finanza locale, nonche'
l'autonomia stessa degli enti locali interessati, come protetta dagli
articoli 114 e 117 della Costituzione, sopra indicati.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 16.
L'art. 14 e' dedicato alla Riduzione delle spese di personale.
Di esso viene qui in questione soltanto il comma 16, il quale
contiene una norma interpretativa - ma in realta' limitativa - di
precedenti disposizioni, stabilendo che "ai fini dell'applicazione
dei parametri previsti dall'art. 19, comma 5, del decreto legge 6
luglio 2011 n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15
luglio 2011, n. 111, e dall'art. 4, comma 69, della legge 12 novembre
2011, n. 183, per aree geografiche caratterizzate da specificita'
linguistica si intendono quelle nelle quali siano presenti minoranze
di lingua madre straniera".
Tali parametri si riferiscono al dimensionamento della rete
scolastica, ed il Piano di Dimensionamento Regionale, approvato con
deliberazione giuntale n. 68 del 23 gennaio 2012 e adottato
dall'Ufficio Scolastico regionale del FVG con proprio provvedimento
prot. n. AOODRFR/764 del 25 gennaio 2012, era stato programmato sulla
base dei parametri originari previsti dall'art. 19, comma 5, della
legge n. 111/2011 e dall'art. 4, comma 69, della legge n. 183/2011,
che prevedevano l'assegnazione del dirigente scolastico titolare e
del direttore dei servizi amministrativi titolare alle autonomie
scolastiche costituite da almeno 600 alunni oppure da almeno 400
alunni in presenza di aree geografiche caratterizzate da
"specificita' linguistica".
Prima dell'intervento della norma qui contestata, questa
espressione si riferiva alle minoranze linguistiche storiche
riconosciute. Come e' ben noto, infatti, nel territorio della Regione
Friuli Venezia Giulia esistono tre minoranze linguistiche storiche
riconosciute ai sensi della legge n. 482/1999, corrispondenti a 3
diverse specificita' linguistiche: friulana, tedesca e slovena.
Conviene infatti ricordare che la lingua friulana e' tutelata al
pari della germanica e della slovena dalla stessa normativa statale,
essendo considerato lingua minoritaria dalla legge 482/1999 che
all'art. 2 dispone appunto che "in attuazione dell'art. 6 della
Costituzione e in armonia con i principi generali stabiliti dagli
organismi europei e internazionali, la Repubblica tutela la lingua e
la cultura delle popolazioni albanesi, catalane, germaniche, greche,
slovene e croate e di quelle parlanti il francese, il
franco-provenzale, il friulano, il ladino, l'occitano e il sardo".
Il parametro dei "400 alunni" veniva dunque applicato alle aree
di insediamento delle tre comunita' linguistiche, compresa quella
friulana.
A seguito della nuova disposizione e' venuta meno la possibilita'
di applicare tale parametro alle aree nelle quali la specificita'
linguistica non e' straniera: in pratica la nuova norma, qui
impugnata, si traduce nella discriminazione della lingua e della
comunita' friulana, rispetto alla lingua e comunita' tedesca e
slovena: in essa, infatti, non sono presenti "minoranze di lingua
madre straniera".
Tale discriminazione contraddice gli articoli 6 e 3 della
Costituzione, e contraddice anche l'art. 3 dello statuto speciale, in
base al quale "nella Regione e' riconosciuta parita' di diritti e di
trattamento a tutti i cittadini, qualunque sia il gruppo linguistico
al quale appartengono, con la salvaguardia delle rispettive
caratteristiche etniche e culturali".
La violazione dello statuto - che fonda anche la legittimazione
della Regione alla impugnazione della disposizione discriminatrice -
e' evidente, dato che la norma non solo non salvaguarda le
caratteristiche etniche e culturali del gruppo linguistico friulano,
ma direttamente nega la parita' tra gli appartenenti ai diversi
gruppi, assegnando un trattamento diverso ai diversi gruppi.
La ragione della discriminazione, inoltre, e' essa stessa
irragionevole e contrastante con la Costituzione e con lo statuto. Il
requisito - ai fini della tutela - che si tratti di minoranze di
lingua madre straniera introduce nella tutela delle specificita'
linguistica un collegamento con i rapporti tra ordinamenti statali,
che e' del tutto estraneo alla logica e alle ragioni della tutela
delle minoranze linguistiche, come concepita dall'art. 6 della
Costituzione e dall'art. 3 dello statuto.
Di qui la fondatezza della censura.
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 13, lett. c).
L'art. 15 detta Disposizioni urgenti per l'equilibrio del settore
sanitario e misure di governo della spesa farmaceutica. Tali
disposizioni hanno il "fine di garantire il rispetto degli obblighi
comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica,
l'efficienza nell'uso delle risorse destinate al settore sanitario e
l'appropriatezza nell'erogazione delle prestazioni sanitarie" (co.
1). I commi da 2 a 11-bis riguardano la spesa farmaceutica, e non
vengono qui in considerazione.
I commi 12, 13 e 14 contengono misure di razionalizzazione e
riduzione della spesa per acquisti di beni e servizi e ulteriori
misure in campo sanitario.
La presente impugnazione riguarda la lett. e) del comma 13, la
quale dispone quanto segue:
"e) sulla base e nel rispetto degli standard qualitativi,
strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza
ospedaliera fissati, entro il 31 ottobre 2012, con regolamento
approvato ai sensi dell'art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, previa intesa della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, nonche' tenendo conto della mobilita' interregionale, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano adottano, nel
rispetto della riorganizzazione di servizi distrettuali e delle cure
primarie finalizzate all'assistenza 24 ore su 24 sul territorio
adeguandoli agli standard europei, entro il 31 dicembre 2012,
provvedimenti di riduzione dello standard dei posti letto ospedalieri
accreditati ed effettivamente a carico del servizio sanitario
regionale, ad un livello non superiore a 3,7 posti letto per mille
abitanti, comprensivi di 0,7 posti letto per mille abitanti per la
riabilitazione e la lungodegenza post-acuzie, adeguando coerentemente
le dotazioni organiche dei presidi ospedalieri pubblici ed assumendo
come riferimento un tasso di ospedalizzazione pari a 160 per mille
abitanti di cui il 25 per cento riferito a ricoveri diurni. La
riduzione dei posti letto e' a carico dei presidi ospedalieri
pubblici per una quota non inferiore al 50 per cento del totale dei
posti letto da ridurre ed e' conseguita esclusivamente attraverso la
soppressione di unita' operative complesse. Nelle singole regioni e
province autonome, fino ad avvenuta realizzazione del processo di
riduzione dei posti letto e delle corrispondenti unita' operative
complesse, e' sospeso il conferimento o il rinnovo di incarichi ai
sensi dell'art. 15-septies del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 e successive modificazioni. Nell'ambito del processo di
riduzione, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
operano una verifica, sotto il profilo assistenziale e gestionale,
della funzionalita' delle piccole strutture ospedaliere pubbliche,
anche se funzionalmente e amministrativamente facenti parte di
presidi ospedalieri articolati in piu' sedi, e promuovono l'ulteriore
passaggio dal ricovero ordinario al ricovero diurno e dal ricovero
diurno all'assistenza in regime ambulatoriale, favorendo l'assistenza
residenziale e domiciliare".
In sintesi, il comma 13, lett. c),
- affida ad un regolamento statale la definizione degli
standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi
relativi all'assistenza ospedaliera, concepiti - come sembra -come
standard inderogabili sia nel minimo che nel massimo;
- prescrive alle Regioni (anche a quelle speciali) di ridurre
lo standard dei posti-letto ospedalieri, applicando i criteri
dettagliati fissati dalla stessa disposizione (il primo, il secondo
ed il terzo periodo della lett. c) contengono regole puntuali,
comprensive di percentuali, e non certo principi fondamentali);
- stabilisce anche che, "fino ad avvenuta realizzazione del
processo di riduzione dei posti letto e delle corrispondenti unita'
operative complesse, e' sospeso il conferimento o il rinnovo di
incarichi" a tempo determinato, direttamente disciplinando
l'attivita' organizzativa e amministrativa in campo assistenziale
sanitario.
Tali previsioni e prescrizioni, in quanto applicate alla
ricorrente Regione, ne ledono le competenze costituzionali e
statutarie, e sono costituzionalmente illegittime.
Lo Statuto speciale del Friuli Venezia Giulia attribuisce alla
Regione potesta' legislativa concorrente in materia di "igiene e
sanita', assistenza sanitaria ed ospedaliera" (art. 5, n. 16), e la
corrispondente potesta' amministrativa (art. 8 St.). A tali norme e'
stata data attuazione con il dPR 869/1966 e con gli artt. 8 e 9 dPR
902/1975.
La competenza della Regione in materia di sanita' si e' ampliata
a seguito della riforma del Titolo V, in quanto ad essa si estende la
competenza di cui all'art. 117, co. 3, Cost., che, secondo codesta
Corte, e' "assai piu' ampia" di quella prevista dallo Statuto (sentt.
240/2007, 162/2007 e 181/2006). La Corte ha anche osservato che "la
sanita', d'altro canto, e' ripartita fra la materia di competenza
regionale concorrente della "tutela della salute" (terzo comma), la
quale deve essere intesa come «assai piu' ampia rispetto alla
precedente materia assistenza sanitaria e ospedaliera» (sentenze n.
181 del 2006 e n. 270 del 2005), e quella dell'organizzazione
sanitaria, in cui le Regioni possono adottare «una propria disciplina
anche sostitutiva di quella statale» (sentenza n. 510 del 2002)"
(sent. 328/2006, punto 3.1 del Diritto).
La speciale autonomia della Regione Friuli-Venezia Giulia in
campo sanitario ha ormai da piu' di 15 anni il suo risvolto nel
meccanismo di finanziamento del servizio sanitario regionale.
Infatti, in relazione all'assetto statutario delle competenze
sopra descritto e quale concorso della Regione Friuli Venezia Giulia
al riequilibrio della finanza pubblica nazionale, si deve rammentare
che "a decorrere dal 1997 sono soppresse le quote del Fondo sanitario
nazionale a carico del bilancio dello Stato a favore della regione
Friuli Venezia Giulia che provvede al finanziamento dell'assistenza
sanitaria con i proventi dei contributi sanitari e con risorse del
proprio bilancio" (art. 1, comma 144, legge 662/1996). Lo Stato,
dunque, non puo' limitare direttamente una voce di spesa delle Asl
del Friuli Venezia Giulia, dato che il finanziamento di queste e' a
carico del bilancio regionale (si veda la sent. 341/09, punto 6: lo
Stato non ha "ha titolo per dettare norme di coordinamento
finanziario che definiscano le modalita' di contenimento di una spesa
sanitaria che e' interamente sostenuta dalla Provincia autonoma di
Trento"; v. anche sent. 133/2010, punto 3).
Del resto, questa specifica disposizione in tema di finanziamento
del servizio sanitario e' parte del piu' ampio sistema dell'autonomia
finanziaria regionale.
In attuazione di un accordo stipulato tra Regione e Stato, l'art.
1, co. 154, legge 220/2010 ha statuito quanto segue:
"la regione autonoma Friuli Venezia Giulia, gli enti locali
del territorio, i suoi enti e organismi strumentali, le aziende
sanitarie e gli altri enti e organismi il cui funzionamento e'
finanziato dalla regione medesima in via ordinaria e prevalente
costituiscono nel loro complesso il «sistema regionale integrato».
Gli obiettivi sui saldi di finanza pubblica complessivamente
concordati tra lo Stato e la regione sono realizzati attraverso il
sistema regionale integrato. La regione risponde nei confronti dello
Stato del mancato rispetto degli obiettivi di cui al periodo
precedente".
Il comma 155 ha poi aggiunto che "spetta alla regione
individuare, con riferimento agli enti locali costituenti il sistema
regionale integrato, gli obiettivi per ciascun ente e le modalita'
necessarie al raggiungimento degli obiettivi complessivi di volta in
volta concordati con lo Stato per il periodo di riferimento, compreso
il sistema sanzionatorio", e che "le disposizioni statali relative al
patto di stabilita' interno non trovano applicazione con riferimento
agli enti locali costituenti il sistema regionale integrato".
Da tali norme risulta che lo Stato - nel quadro dei vincoli
finanziari che esso concorda con la Regione (v. l'art. 1, co. 132,
legge n. 220/2010) - deve lasciare a questa il compito di regolare i
rispettivi obblighi finanziari propri e dei propri enti strumentali.
Ancor meno lo Stato puo' pretendere che la Regione Friuli-Venezia
Giulia sia vincolata da prescrizioni dettagliate, quali quelle del
comma 13, lett. c), primo, secondo e terzo periodo.
Ne' varrebbe replicare che anche le Regioni speciali devono
concorrere al risanamento della finanza pubblica. Infatti, lo Stato
ha gia' definito (con l'art. 1, commi 152 ss. legge 220/2010) i modi
in cui la Regione Friuli Venezia Giulia concorre al risanamento della
finanza pubblica, con norme che hanno recepito l'Accordo di Roma del
29 ottobre 2010. I commi 154 e 155 dell'art. 1 legge 220/2010
attribuiscono alla Regione poteri di coordinamento finanziario con
riferimento agli enti dell'ordinamento regionale.
Puo' essere anche utile ricordare che codesta stessa Corte
costituzionale ha pronunciato sentenze recentissime nelle quali ha
stabilito che altre Regioni ad autonomia speciale non sono soggette
ai vincoli finanziari posti da atti legislativi statali, sulla base
di norme ed argomenti che ben si adattano anche alla situazione della
Regione Friuli-Venezia Giulia.
Cosi' le sentenze 215/2012, 151/2012 e 173/2012, hanno stabilito
che i vincoli di cui al d.l. 78/2010 non si applicano alla Regione
Valle d'Aosta dopo la gia' citata legge 220/2010, dato che essa
concorre all'assolvimento degli obblighi finanziari nei modi previsti
dalla stessa legge 220/2010. Nella decisione ha assunto particolare
rilievo l'art. 1, co. 132, legge 220/2010 (secondo cui "per gli
esercizi 2011, 2012 e 2013, le regioni a statuto speciale, escluse la
regione Trentino-Alto Adige e le province autonome di Trento e di
Bolzano, concordano, entro il 31 dicembre di ciascun anno precedente,
con il Ministro dell'economia e delle finanze il livello complessivo
delle spese correnti e in conto capitale, nonche' dei relativi
pagamenti, in considerazione del rispettivo concorso alla manovra,
determinato ai sensi del comma 131"), che vale sia per la Valle
d'Aosta sia per il Friuli-Venezia Giulia.
Ed il comma 136, poi, dispone che "le regioni a statuto speciale
e le province autonome di Trento e di Bolzano concorrono al
riequilibrio della finanza pubblica, oltre che nei modi stabiliti dai
commi 132, 133 e 134, anche con misure finalizzate a produrre un
risparmio per il bilancio dello Stato, mediante l'assunzione
dell'esercizio di funzioni statali, attraverso l'emanazione, con le
modalita' stabilite dai rispettivi statuti, di specifiche norme di
attuazione statutaria".
Commisurate al complesso di disposizioni ora esposte, volte ad
assicurare in termini del tutto peculiari l'autonomia della
ricorrente Regione nella disciplina dell'organizzazione e della
gestione del servizio sanitario, le disposizioni impugnate si
rivelano con esse contrastanti e dunque costituzionalmente
illegittime, sotto vari e distinti profili.
In primo luogo, illegittimo e' il vincolo al "rispetto degli
standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi
relativi all'assistenza ospedaliera" fissati con regolamento statale,
ove con tale espressione si intenda non - come nella tradizione dei
livelli essenziali, ai quali pure la norma si richiama mediante il
riferimento all'art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004 - il
rispetto dei minimi fissati da tali standard, ma l'obbligo di non
oltrepassarli.
Ove la disposizione dovesse essere intesa come fissazione di
standard inderogabili anche nel massimo, la sua applicazione alla
ricorrente Regione non avrebbe fondamento alcuno, e sarebbe dunque
costituzionalmente illegittima.
Sarebbe violata, in primo luogo, l'autonomia finanziaria
regionale. Da un lato, si tratta della specifica autonomia in materia
di finanziamento della sanita'. Poiche', come sopra esposto, la
Regione Friuli-Venezia Giulia provvede al finanziamento del Servizio
sanitario nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del
bilancio dello Stato, ne deriva che "lo Stato, quando non concorre al
finanziamento della spesa sanitaria, neppure ha titolo per dettare
norme di coordinamento finanziario" (sentenze n. 341 del 2009 e n.
133 del 2010).
D'altro lato, tale limitazione sarebbe incongrua anche se
commisurata alla generale autonomia finanziaria regionale, quale
definita dalle disposizioni sopra illustrate e dal principio
dell'accordo, che domina il regime dei rapporti finanziari tra Stato
e autonomie speciali (Corte costituzionale, sentenze n. 82 del 2007,
n. 353 del 2004, n. 39 del 1984, n. 98 del 2000 e n. 133 del 2010):
da tali norme e principi risulta che lo Stato deve concordare con la
Regione gli obiettivi relativi ai saldi di finanza pubblica e non
puo' unilateralmente fissare standard massimi relativi all'assistenza
ospedaliera. In definitiva, e' illegittima l'assimilazione alle
Regioni ordinarie della Regione Friuli-Venezia Giulia, che finanza
con proprie risorse il SSN ed e' dotata di uno speciale regime per
quel che riguarda il concorso agli obiettivi di finanza pubblica,
regime che prevede espressamente, tra l'altro, il potere della
Regione di raggiungere gli obiettivi concordati con lo Stato
"attraverso il sistema regionale integrato" (art. 1, co. 154, legge
220/2010), cioe' anche attraverso le Asl.
Sarebbe poi violato l'art. 117, co. 2, lett. m) Cost., che da'
allo Stato il potere di definire i "livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali", e non di fissare
standard massimi dell'assistenza ospedaliera.
Ugualmente illegittime, commisurate ai predetti parametri, si
rivelano le disposizioni secondo le quali la Regione Friuli-Venezia
Giulia dovrebbe adottare "provvedimenti di riduzione dello standard
dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico
del servizio sanitario regionale, ad un livello non superiore a 3,7
posti letto per mille abitanti, comprensivi di 0,7 posti letto per
mille abitanti per la riabilitazione e la lungodegenza post-acuzie,
adeguando coerentemente le dotazioni organiche dei presidi
ospedalieri pubblici ed assumendo come riferimento un tasso di
ospedalizzazione pari a 160 per mille abitanti di cui il 25 per cento
riferito a ricoveri diurni", ponendo la riduzione dei posti letto "a
carico dei presidi ospedalieri pubblici per una quota non inferiore
al 50 per cento del totale dei posti letto da ridurre" e
conseguendola "esclusivamente attraverso la soppressione di unita'
operative complesse".
A tale vincolo si oppongono intanto, qualificandolo come
illegittimo, le stesse considerazioni sopra esposte circa l'autonomia
finanziaria regionale, sia quella specifica in campo sanitario che
quella generale.
A tali profili di illegittimita' - che tra l'altro escludono che
i vincoli cosi' posti si possano giustificare a titolo di
coordinamento finanziario - si aggiunge quello relativo al carattere
palesemente dettagliato dei vincoli in questione. Mentre nulla vi
sarebbe da eccepire se essi fossero stabiliti come livelli minimi, ne
sembra invece evidente l'illegittimita' in quanto essi siano
concepiti come la definizione dal centro delle caratteristiche
organizzative ed operative del servizio. Si noti che la materia
attiene qui all'organizzazione sanitaria, materia che la Costituzione
affida alle Regioni. Le prescrizioni appena riferite hanno
palesemente carattere puntuale, non temporaneo e non lasciano un
margine d'azione alle Regioni, che devono solo eseguirle. Si tratta,
dunque, di norme che non hanno le caratteristiche necessarie, secondo
la giurisprudenza costituzionale, per assurgere al rango di principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica.
Nella sostanza, si verrebbero in questo modo a vincolare le
scelte regionali circa l'organizzazione del servizio sanitario, senza
fondamento ne' finanziario ne' di principio. Di qui la constatazione
della illegittimita'.
Ancora, e' costituzionalmente illegittima la disposizione di cui
al terzo periodo del comma 13, secondo la quale "nelle singole
regioni e province autonome, fino ad avvenuta realizzazione del
processo di riduzione dei posti letto e delle corrispondenti unita'
operative complesse, e' sospeso il conferimento o il rinnovo di
incarichi ai sensi dell'art. 15-septies del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502".
Tale disposizione e' illegittima in primo luogo in quanto si
connette strumentalmente alle disposizioni precedentemente
contestate, rendendo ancora piu' evidente che la loro natura non e'
quella di livelli minimi da rispettare, ma quella di' livelli massimi
da non superare.
Ma essa e' illegittima anche in quanto, per "sanzionare" le norme
precedenti, reca a sua volta un limite puntuale (e non suscettibile
di svolgimento da parte regionale) alla spesa sanitaria, ledendo
l'autonomia legislativa regionale in materia sanitaria e l'autonomia
finanziaria regionale, come sopra descritte.
5) Illegittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 22, dal secondo
al quinto periodo.
Il comma 22, primo periodo, dell'art. 15 stabilisce che, "in
funzione delle disposizioni recate dal presente articolo il livello
del fabbisogno del servizio sanitario nazionale e del correlato
finanziamento, previsto dalla vigente legislazione, e' ridotto di 900
milioni di euro per l'anno 2012, di 1.800 milioni di euro per l'anno
2013 e di 2.000 milioni di euro per l'anno 2014 e 2.100 milioni di
euro a decorrere dall'anno 2015". Cosi' definite le riduzioni di
fabbisogno, il secondo periodo precisa che esse "sono ripartite fra
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano secondo
criteri e modalita' proposti in sede di autocoordinamento dalle
regioni e province autonome di Trento e di Bolzano medesime, da
recepire, in sede di espressione dell'Intesa sancita dalla Conferenza
permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano per la ripartizione del fabbisogno
sanitario e delle disponibilita' finanziarie annue per il Servizio
sanitario nazionale, entro il 30 settembre 2012, con riferimento
all'anno 2012 ed entro il 30 novembre 2012 con riferimento agli anni
2013 e seguenti".
Il terzo periodo considera l'ipotesi che "non intervenga la
predetta proposta entro i termini predetti", e per questo caso
dispone che "all'attribuzione del concorso alla manovra di correzione
dei conti alle singole regioni e alle Province autonome di Trento e
di Bolzano, alla ripartizione del fabbisogno e alla ripartizione
delle disponibilita' finanziarie annue per il Servizio sanitario
nazionale si provvede secondo i criteri previsti dalla normativa
vigente".
Lo stesso comma 22 contiene due ulteriori disposizioni, che
riguardano specificamente le Regioni speciali.
In base al quarto periodo del comma 22, "le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano, ad esclusione
della regione Siciliana, assicurano il concorso di cui al presente
comma mediante le procedure previste dall'art. 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42"; e tuttavia, in base al quinto periodo, "fino
all'emanazione delle norme di attuazione di cui al predetto art. 27,
l'importo del concorso alla manovra di cui al presente comma e'
annualmente accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai
tributi erariali.
Dunque, nella disciplina cosi stabilita le norme di
razionalizzazione della spesa contenute nell'art. 15 costituiscono la
premessa di un minor fabbisogno e di un minore "correlato
finanziamento", cioe' di una minore dimensione del Fondo sanitario
nazionale: che poi si traduce, ovviamente, in un minor trasferimento
di risorse dallo Stato alle Regioni che partecipano di tale fondo.
Sin qui il meccanismo e' logico.
Non si puo' dire ugualmente della applicazione delle disposizioni
sopra descritte alle autonomie speciali nelle quali la sanita' e' a
carico della Regione stessa: come accade appunto per la Regione
Friuli-Venezia Giulia.
In esse non esiste un separato finanziamento per il servizio
sanitario, che e' invece finanziato con il bilancio generale. La
Regione, che finanzia in proprio il servizio, rivendica - come
esposto ai punti precedenti - di non essere soggetta alle forzose
riduzioni dei livelli delle prestazioni sopra descritti. Ma ove tali
riduzioni si verificassero - e con esse un minore livello di spesa -
si tratterebbe pur sempre di una minore incidenza della spesa
sanitaria sull'autonomo bilancio complessivo della Regione, come
definito dalle entrate che lo Statuto attribuisce ad essa e dalle
spese necessarie o opportune.
Nel meccanismo ideato dalle norme qui contestate, invece, la
violazione dell'autonomia della Regione nella organizzazione e
gestione del servizio sanitario, con la forzosa riduzione dei suoi
livelli, si traduce addirittura in una forzosa acquisizione allo
Stato delle risorse che lo statuto di autonomia garantisce alla
Regione Friuli-Venezia Giulia. Tale, e non altro, e' infatti il
significato del passaggio di risorse da tali autonomie speciali allo
Stato. La lesione si raddoppia: alla violazione dell'autonomia nelle
funzioni si somma l'illegittima sottrazione di risorse. E' dunque
costituzionalmente illegittimo - per diretta violazione dell'art. 49
dello statuto e del principio di leale collaborazione - il principio
stesso di tale acquisizione. Infatti l'art. 49 St. attribuisce alla
Regione quote del gettito di determinate entrate tributarie dello
Stato, percepite nel rispettivo territorio, affinche' queste vengano
spese nell'esercizio delle funzioni e competenze costituzionali della
Regione stessa, e non affinche' lo Stato ne possa disporre a suo
piacimento. In pratica, il comma 22 determina unilateralmente un
contributo straordinario permanente, a carico della Regione, al
risanamento della finanza pubblica statale.
E' opportuno ricordare che la sent. 133/2010 ha annullato, per
violazione del principio di leale collaborazione, l'art. 22, co. 3,
d.l. 78/2009, nella parte in cui si applicava alla Valle d'Aosta e
alle Province autonome, in quanto "l'art. 22, commi 2 e 3, incide...
in modo unilaterale sull'autonomia finanziaria di entrambe le
ricorrenti, imponendo loro di riversare nel bilancio dello Stato le
somme ricavate dalle economie sulla spesa farmaceutica. La
specialita' dell'autonomia finanziaria delle stesse ricorrenti
sarebbe vanificata se fosse possibile variare l'assetto dei rapporti
finanziari con lo Stato con una semplice legge ordinaria, in assenza
di un accordo bilaterale che la preceda".
In effetti, le norme del comma 22 alterano unilateralmente
l'assetto dei rapporti finanziari tra Stato e Regione Friuli-Venezia
Giulia, violando il principio dell'accordo che domina tali rapporti
(anche su cio' v. sopra) e l'art. 63, commi 1 e 5, dello Statuto, che
regolano la procedura di revisione dello Statuto e la particolare
procedura di modifica delle norme finanziarie di esso.
Inoltre, lo Stato ha gia' definito (con la legge 220/2010) i modi
in cui la Regione Friuli-Venezia Giulia concorre al risanamento della
finanza pubblica, con norme che hanno recepito l'Accordo di Roma del
29 ottobre 2010: si rinvia, su cio', al punto precedente.
Alla illegittimita' del principio stesso che informa tale
sottrazione di risorse si uniscono poi le ulteriori e specifiche
illegittimita' dei meccanismi applicativi di tale principio.
Il quantum del "concorso alla manovra di correzione dei conti" e'
definito nei modi previsti dal secondo e terzo periodo; quest'ultimo,
in particolare, fa riferimento a non meglio precisati "criteri
previsti dalla normativa vigente", che forse non esistono in assoluto
ma sicuramente non possono esistere in relazione alle Regioni e
Province autonome che non partecipano del Fondo sanitario.
Il terzo periodo del comma 22 e' dunque specificamente
illegittimo per violazione dei principi di ragionevolezza e di
certezza. Infatti, esso contiene un rinvio (ai "criteri previsti
dalla normativa vigente") assolutamente indeterminato, tale da
determinare incertezza sul quantum del concorso alla manovra di
risanamento. Inoltre, il rinvio alla normativa vigente appare
irragionevole con riferimento alle autonomie speciali che assumono
l'onere del servizio sanitario a carico dei propri bilanci.
La Regione Friuli-Venezia Giulia e' legittimata a far valere tali
vizi, posto che la norma in questione attiene al coordinamento della
finanza pubblica (materia di competenza anche regionale) e,
determinando incertezza sulle risorse a disposizione per il Servizio
sanitario regionale, pregiudica lo svolgimento dell'autonomia
legislativa ed amministrativa della Regione.
Il quomodo del concorso e' definito nei modi previsti dal quarto
e quinto periodo: il quarto periodo effettua un rinvio alle norme di
attuazione dello statuto, mentre il quinto prevede che, fino
all'emanazione di esse, lo Stato trattenga ogni anno, sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali previste dallo Statuto,
l'importo del concorso della Regione Friuli-Venezia Giulia alla
riduzione della spesa sanitaria.
Ora, il rinvio alle norme di attuazione (quarto periodo) e'
comunque illegittimo, in quanto la norma in questione determina
(illegittimamente) un vincolo di contenuto per le norme di
attuazione, per cui il rinvio alla fonte "concertata" appare fittizio
e contrasta con l'art. 65 St.
Infine, la previsione dell'accantonamento di un importo
imprecisato su tali quote autonomamente viola l'art. 49 St., dato che
le somme da esso garantite alla Regione vengono indebitamente
ridotte.
Sono dunque lesivi e costituzionalmente illegittimi sia il
principio stesso del trasferimento di risorse regionali allo Stato,
sia le modalita' applicative, nei termini sopra esposti.
6) Illegittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 3.
L'art. 16, co. 1, dispone che, "ai fini della tutela dell'unita'
economica della Repubblica, gli enti territoriali concorrono, anche
mediante riduzione delle spese per consumi intermedi, alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle
disposizioni di cui al presente articolo, che costituiscono principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica".
Il comma 3 statuisce che, "con le procedure previste dall'art. 27
della legge 5 maggio 2009, n. 42, le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome di Trento e Bolzano assicurano un concorso alla
finanza pubblica per l'importo complessivo di 600 milioni di euro per
l'anno 2012, 1.200 milioni di euro per l'anno 2013 e 1,500 milioni di
euro per l'anno 2014 e 1.575 milioni di euro a decorrere dall'anno
2015".
La disposizione aggiunge che, "fino all'emanazione delle norme di
attuazione di cui al predetto art. 27, l'importo del concorso
complessivo di cui al primo periodo del presente comma e' annualmente
accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi
erariali, sulla base di apposito accordo sancito tra le medesime
autonomie speciali in sede di Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano e recepito con decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze entro il 30 settembre 2012".
E' ancora previsto che in caso di mancato accordo,
"l'accantonamento e' effettuato, con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze da emanare entro il 15 ottobre 2012, in
proporzione alle spese sostenute per consumi intermedi desunte, per
l'anno 2011, dal SIOPE", e che fino all'emanazione delle norme di
attuazione, "gli obiettivi del patto di stabilita' interno delle
predette autonomie speciali sono rideterminati tenendo conto degli
importi derivanti dalle predette procedure".
Siamo, dunque, di fronte ad una ulteriore rilevante sottrazione
di risorse alle Regioni speciali, che si aggiunge a quelle previste
dall'art. 14 d.l. 78/2010, dall'art. 20, co. 5, d.l. 98/2011,
dall'art. 1, co. 8, d.l. 138/2011 (come sintetizzati e ripartiti dal
comma 10 dell'art. 32 della legge n. 183 del 2011) e dall'art. 28,
co. 3, d.l. 201/2011. Come le precedenti, essa e' disposta su base
meramente potestativa, come se le norme statutarie che definiscono la
finanza della Regione Friuli-Venezia Giulia non avessero alcun
valore, o fossero liberamente disponibili da parte del legislatore
statale.
Infatti, la sottrazione di risorse qui contestata non ha alcuna
base statutaria. Al contrario, le disposizioni dello Statuto, a
partire dal fondamentale art. 49, sono rivolte ad assicurare alla
Regione le finanze necessarie all'esercizio delle funzioni: ed e'
chiaro che la devoluzione statutaria di importanti percentuali dei
tributi riscossi nella regione non avrebbe alcun senso, se poi fosse
consentito alla legge ordinaria dello Stato di riportare all'erario
tali risorse, per di piu' con determinazione unilaterale e meramente
potestativa. La ricorrente Regione ha potuto far valere con successo
la garanzia di cui all'art. 49, ad esempio, nella controversia
definita con la sent. 74/2009.
Inoltre, lo Stato ha gia' definito (con la legge 220/2010) i modi
in cui la Regione Friuli-Venezia Giulia concorre al risanamento della
finanza pubblica, con norme che hanno recepito l'Accordo di Roma del
29 ottobre 2010: si rinvia, su cio', al punto relativo all'art. 15,
co. 13.
Del resto, tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
Regioni speciali e' dominato dal principio dell'accordo, pienamente
riconosciuto nella giurisprudenza costituzionale: v. le sentt.
82/2007, 353/2004, 39/1984, 98/2000, 133/2010. L'"obbligo generale di
partecipazione di tutte le Regioni, ivi comprese quelle a statuto
speciale, all'azione di risanamento della finanza pubblica" -
puntualizza la Corte con la sent. 82/2007 - "deve essere contemperato
e coordinato con la speciale autonomia in materia finanziaria di cui
godono le predette Regioni, in forza dei loro statuti. In tale
prospettiva, come questa Corte ha avuto occasione di affermare, la
previsione normativa del metodo dell'accordo tra le Regioni a statuto
speciale e il Ministero dell'economia e delle finanze, per la
determinazione delle spese correnti e in conto capitale, nonche' dei
relativi pagamenti, deve considerarsi un'espressione della descritta
autonomia finanziaria e del contemperamento di tale principio con
quello del rispetto dei limiti alla spesa imposti dal cosiddetto
"patto di stabilita'" (sentenza n. 353 del 2004)".
Questo principio, sul piano della legislazione ordinaria, ha
trovato fino ad ora varie concretizzazioni. E' sufficiente richiamare
qui, per la sua portata sistematica, l'art. 27 legge 42/2009, che
rimette alle norme di attuazione statutaria la attuazione dei
principi del c.d. federalismo fiscale (tra i quali vi e' il rispetto
del patto di stabilita' e dei vincoli finanziari europei), tenendo
"conto della dimensione della finanza delle [...] regioni e province
autonome rispetto alla finanza pubblica complessiva, delle funzioni
da esse effettivamente esercitate e dei relativi oneri...". Le stesse
misure particolari dei ricordati commi 152 e 156 dell'art. 1 legge
220/2010, specificamente concernenti l'apporto della Regione
Friuli-Venezia Giulia al risanamento delle finanze pubbliche, sono
state oggetto di confronto e discussione tra Governo e Regione.
Con il principio costituzionale di collaborazione si pongono in
contrasto le disposizioni impugnate. L'art. 16, co. 3, deroga
unilateralmente all'Accordo di Roma del 2010, fra l'altro
penalizzando irragionevolmente quelle Regioni speciali che nel 2009 e
nel 2010 avevano gia' concordato il loro contributo al risanamento
finanziario, privandosi di notevoli risorse, rispetto a quelle che
non hanno mai assunto simili impegni.
Le risorse spettanti alla Regione non possono essere
semplicemente "acquisite" dallo Stato, mentre la Regione stessa
concorre al risanamento della finanza pubblica nei modi direttamente
previsti dalla legge 220/2010. Si tratta di un regime speciale, che
non puo' essere alterato unilateralmente dal legislatore ordinario.
Di fronte a tale violazioni dei parametri costituzionali, non
varrebbe certo obiettare che tutte le autonomie territoriali -
Regioni speciali comprese - sono soggette ai principi di
coordinamento della finanza pubblica, inevitabilmente fissati a
livello nazionale, anche in adempimento di obblighi europei (sent.
82/2007); che la attribuzione di quote fisse di tributi erariali puo'
condurre ad un incremento delle risorse regionali, in funzione di
manovre tributarie statali, senza che vi sia necessita' -da parte
della Regione - di nuove risorse per nuove funzioni, o per un
migliore assolvimento di compiti precedenti (ma le entrate potrebbero
anche diminuire, per l'andamento negativo del ciclo economico...);
che lo stesso art. 49 Statuto, nel momento in cui riconosce alla
Regione autonomia finanziaria, aggiunge subito che essa si svolge (si
deve svolgere) "in armonia con i principi della solidarieta'
nazionale".
Infatti, la considerazione di tali valori deve essa stessa
manifestarsi mediante strumenti costituzionalmente ammissibili
nell'ordinamento.
Cosi', anzitutto, le stesse norme di attuazione statutaria -
radicate direttamente nel principio di solidarieta' nazionale (sent.
75/1967) - consentono di eccettuare dalla attribuzione alla Regione
le nuove entrate tributarie statali il cui gettito sia destinato con
apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare
particolari finalita' contingenti o continuative dello Stato,
specificate nelle leggi medesime, a termini dell'art. 4 d.p.r. 23
gennaio 1965, n. 114. Ma la legittimita' costituzionale della riserva
e' subordinata alla corretta destinazione di tali risorse in base
alla citata disposizione: il che nel caso presente non avviene.
Inoltre, le stesse disposizioni statutarie sulla autonomia
finanziaria (art. 49 compreso) possono sempre essere modificate (come
varie volte e' gia' accaduto) senza ricorrere alla revisione con
legge costituzionale, purche' vi sia il coinvolgimento della Regione
(art. 63, comma 5, Statuto).
Non puo' ingannare, in questo come negli altri casi, il rinvio
alle norme di attuazione dello Statuto. In primo luogo,
l'accantonamento previsto in attesa delle norme di attuazione e' gia'
autonomamente lesivo, traducendosi in diretta violazione dell'art. 49
St. e in una sottrazione delle risorse disponibili per la Regione. La
riduzione delle risorse e' operata direttamente e unilateralmente dal
legislatore statale, in contrasto con lo Statuto e con il principio
consensuale che domina i rapporti tra Stato e Regioni speciali in
materia finanziaria (v. le sentt. sopra citate).
In secondo luogo, quanto alle stesse norme di attuazione, l'art.
49 e' modificabile solo con la procedura di cui all'art. 63 St. e non
in sede di attuazione. Inoltre, l'art. 16, co. 3, determina
(illegittimamente) un vincolo di contenuto per le norme di
attuazione, per cui il rinvio alla fonte "concertata" appare
fittizio.
In definitiva, come detto, l'art. 16, co. 3, viola l'art. 63, co.
5, St. (che richiede il coinvolgimento della Regione per la modifica
delle norme del Titolo IV dello Statuto) e l'art. 65 St., perche' una
fonte primaria pretende di vincolare il contenuto delle norme di
attuazione.
Ancora, l'art. 16, co. 3, viola l'art. 49 St., perche' diminuisce
l'importo spettante alla Regione a titolo di compartecipazioni, in
base alla suddetta norma statutaria Infine, per le ragioni gia'
viste, e' violato il principio di leale collaborazione.
E' vero che la sent. 193/2012 ha fatto salvi l'art. 20, co. 4 e
5, d.l. 98/2011 e l'art. 1, co. 8, d.l. 138/2011 (dichiarando
illegittimo solo il carattere non temporaneo dei tagli) ma e'
arrivata a tale conclusione semplicemente richiamando la sent.
148/2012 (che aveva respinto la questione di costituzionalita'
dell'art. 14, commi 1 e 2, d.l. 78/2010 sollevata da una Regione
ordinaria), senza - dunque - esaminare la peculiare situazione, sopra
descritta, della Regione Friuli-Venezia Giulia. Inoltre, l'art. 16,
comma 3, si traduce in concreto sia in una diminuzione della
capacita' di spesa della Regione (come chiarisce del resto il comma 4
dello stesso articolo) che in una correlativa diminuzione delle
entrate statutarie ad essa spettanti. Diversamente e' accaduto per
l'art. 14 d.l. 78/2010 e per l'art. 20 d.l. 98/2011 e l'art. 1 d.l.
138/2011, che hanno determinato unicamente limiti alla capacita' di
spesa regionale, ferma restando ogni prerogativa d'entrata.
E', poi, ulteriormente e specificamente illegittimo e lesivo
l'art. 16, co. 3, la' dove prevede il criterio del riparto
dell'accantonamento ("in proporzione alle spese sostenute per consumi
intermedi desunte, per l'anno 2011, dal SIOPE"). Infatti, tale
criterio non risulta in alcun modo pariteticamente concordato tra
Stato e Regioni speciali, in contrasto con il principio consensuale
di cui sopra, oggi stabilito espressamente nell'art. 1, co. 132,
legge 220/2010 per la determinazione del patto di stabilita' (e
comunque sempre seguito nelle precedenti leggi finanziarie dello
Stato).
Da ultimo, e ferme restando le censure fino ad ora esposte, la
disposizione di cui al comma 3 e' autonomamente altresi' illegittima
nella parte in cui dispone un concorso che "a decorrere dall'anno
2015" si protrae a tempo indeterminato.
In effetti, anche nei casi in cui codesta Corte costituzionale ha
ammesso la legittimita' di speciali contribuzioni verso lo Stato, e'
pur sempre rimasto fermo che tali contribuzioni si correlano a
situazioni temporalmente definite, e non possono divenire il regime
permanente dei rapporti finanziari (v. in particolare sent.
193/2012). Di qui la palese illegittimita' anche in relazione a
questo specifico profilo.
La mancanza di base statutaria del contributo richiesto alla
Regione e' base sufficiente per la richiesta di declatatoria di
illegittimita' costituzionale della disposizione impugnata.
Per tuziorismo, la ricorrente Regione fa valere in subordine
anche le seguenti considerazioni.
Violato e' in primo luogo l'art. 116, comma 1, Cost., il quale
riconosce alle Regioni speciali forme e condizioni particolari di
autonomia, che non possono non riguardare - data la formulazione
della disposizione - anche la autonomia finanziaria (sent. 82/2007).
L'art. 16, co. 3, lede la disposizione in quanto riserva alle
Regioni speciali - e, per quanto interessa qui, alla Regione Friuli -
Venezia Giulia - un trattamento deteriore rispetto a quanto vale per
le Regioni ordinarie (v. l'entita' dei tagli di cui all'art. 16, co.
2, e all'art. 16, co. 3).
L'irragionevolezza del trattamento deteriore si apprezza
considerando che queste differenziazioni operano in un contesto
normativo stabile, quanto alle funzioni, per le Regioni ordinarie,
mentre e' aumentato il concorso specifico della Regione
Friuli-Venezia Giulia al conseguimento degli obiettivi di
perequazione e di solidarieta' e all'assolvimento degli obblighi
derivanti dall'ordinamento europeo e dal patto di stabilita' interno.
Si rammenta qui il comma 152 dell'articolo 1 della legge di
stabilita' per il 2011 (legge 220/2010), secondo cui "nel rispetto
dei principi indicati nella legge 5 maggio 2009, n. 42, a decorrere
dall'anno 2011, la regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
contribuisce all'attuazione del federalismo fiscale, nella misura di
370 milioni di euro annui, mediante: a) il pagamento di una somma in
favore dello Stato; b) ovvero la rinuncia alle assegnazioni statali
derivanti dalle leggi di settore, individuate nell'ambito del tavolo
di confronto di cui all'art. 27, comma 7, della citata legge n. 42
del 2009; c) ovvero l'attribuzione di funzioni amministrative
attualmente esercitate dallo Stato, individuate mediante accordo tra
il Governo e la regione, con oneri a carico della regione. Con le
modalita' previste dagli articoli 10 e 65 dello Statuto speciale
della regione Friuli-Venezia Giulia, di cui alla legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1, lo Stato e la regione definiscono le funzioni
da attribuire". Il trattamento gravoso riservato alle autonomie
speciali, e tra esse alla ricorrente Regione, non puo' essere
giustificato sulla base della considerazione della relativa maggiore
ampiezza - rispetto alle Regioni ordinarie - delle risorse ad esse
riservate. Tale maggiore ampiezza infatti e' il frutto delle
valutazioni dell'ordinamento costituzionale dello Stato, e non puo'
essere alterata se non seguendo le vie costituzionalmente prescritte:
le quali, del resto, esistono,
E' poi da evidenziare che, anche se la autonomia finanziaria
intesa come disponibilita' di risorse sufficienti ad esercitare le
proprie attribuzioni costituzionali, e come effettiva capacita' di
spesa, va valutata nel complesso, e che "contenimenti" transitori
delle spese non sono necessariamente incostituzionali (secondo quanto
risulta ad esempio, in ordine ai vincoli derivanti dal patto di
stabilita', dalla sent. 284/2009), tuttavia, se non si vuole privare
l'art. 119 Cost. e, per il Friuli - Venezia Giulia, l'art. 48
Statuto, della capacita' di fungere da parametri di
costituzionalita', occorre riconoscere che singoli provvedimenti
normativi (gli unici contro i quali - ex art. 127 Cost. - la Regione
puo' reagire, ed entro termini tassativi) possano essere sindacati e,
se del caso, censurati, anche alla luce di altri singoli
provvedimenti, l'insieme dei quali si dimostra lesivo dell'autonomia
finanziaria regionale.
Nel caso, la Regione si trova nella condizione di affermare che
l'ulteriore "taglio" di risorse, in una con le riduzioni della legge
220/2010, determina la incostituzionalita' dell'art. 16, comma 3,
anche in quanto impone riduzioni consistenti alla spesa, tali da
pregiudicare l'assolvimento delle funzioni pubbliche ad essa
attribuite, in violazione dell'art. 119 Cost. (v. soprattutto il
principio di corrispondenza tra risorse e funzioni di cui al comma 4:
"Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti
consentono ai Comuni, alle Province, alle Citta' metropolitane e alle
Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite") e dell'art. 48 Statuto.
Le misure di stabilizzazione finanziaria che non siano
quantificate in stretta relazione ai fabbisogni di spesa della
Regione, anche a fronte della variabilita' del gettito ad essa
attribuito, pregiudicano la possibilita' che la stessa sia in grado
di finanziare il complesso delle proprie funzioni e, in particolare,
riesca ad assicurare sul proprio territorio la soddisfazione dei
livelli base delle prestazioni inerenti a diritti fondamentali della
persona demandati alla sua cura.
A parere della Regione, tale vizio rileva gia' sul piano
astratto, per il solo fatto che lo Stato omette ogni tipo di
valutazione nel merito del fabbisogno di spesa.
Secondo la Regione, al contrario, tale indagine costituirebbe il
necessario presupposto per operare contenimenti finanziari anche di
natura temporanea nell'ambito del coordinamento della finanza
pubblica, dovendo questi essere espressi sulla quota di risorse che
eccedono il livello di fabbisogno di spesa considerato
incomprimibile.
Diversamente accade agli enti finanziati con trasferimenti
statali, la' dove lo Stato compie una valutazione di adeguatezza
all'atto del trasferimento delle risorse ovvero della quantificazione
dell'aliquota di spettanza.
La quantificazione del livello di fabbisogno strettamente
necessario, in tale contesto, non costituirebbe a ben vedere parte
del tema di prova richiesto alla Regione che ricorre contro il
provvedimento di contenimento, bensi' un presupposto strutturale del
contenimento stesso che condiziona esplicitamente la legittimita'
della misura.
Non sono, dunque, legittime misure di contenimento che riducono
la capacita' di spesa della Regione e la sua autonomia di entrata,
senza alcuna considerazione dei livelli di spesa minimi da
finanziare.
E' da sottolineare che dal 2011 al 2014 la contrazione della
spesa imposta alla Regione e' aumentata del 422,9% e quella di
entrata del 388,9%. Nel 2014 la Regione avra' circa il 17,69% in meno
di risorse disponibili per impegni di spesa rispetto a quelle su cui
poteva contare nel 2010.
Anche letto alla luce dell'art. 3 della Costituzione,
l'incremento annuo e il valore assoluto dei tagli imposti alla
Regione e' del tutto irragionevole.
7) Illegittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 5, in
connessione con l'illegittimita' costituzionale dei commi 1, 2, 3 e
4.
L'art. 17 e' dedicato, come espressamente ricorda il suo titolo
al Riordino delle province e loro funzioni. Esso non si riferisce
direttamente alle Regioni a statuto speciale, dal momento che il
comma 1 precisa che "tutte le province delle regioni a statuto
ordinario esistenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto sono oggetto di riordino sulla base dei criteri e secondo la
procedura di cui ai commi 2 e 3" (enfasi aggiunta).
Tuttavia, in pratica esso riguarda anche le autonomie speciali,
con l'eccezione delle Province autonome di Trento e di Bolzano, e
dunque della stessa Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol. Stabilisce
infatti il comma 5 che "le Regioni a statuto speciale, entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore del presente decreto, adeguano i
propri ordinamenti ai principi di cui al presente articolo, che
costituiscono principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
nonche' principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica".
Non vi e' dubbio percio' che le disposizioni in questione, in
quanto pongono un obbligo di adeguamento anche alle Regione
Friuli-Venezia Giulia, siano invasive della sua competenza, e che
essa sia pienamente legittimata a farne valere l'illegittimita'
costituzionale. Esse dovrebbero provvedere ad applicare
"autonomamente" nel proprio territorio lo stesso procedimento di
riordino che vale per le altre regioni, con minime possibilita' di
adattamento.
Ma, in primo luogo, sono proprio tale "principi" ad essere, ad
avviso della ricorrente Regione, completamente illegittimi, e la loro
illegittimita' si riverbera evidentemente sui vincoli posti alla
ricorrente Regione dal comma 5. Prima di esporre le ragioni di tale
illegittimita', tuttavia, conviene illustrare le norme previste dal
decreto-legge impugnato.
Prescrive il comma 2 dell'art. 17 che (fatte salve le province
nel cui territorio si trova il comune capoluogo di regione e quelle
confinanti solo con province di regioni diverse da quella di
appartenenza e con una delle province soppresse per divenire citta'
metropolitane) "il Consiglio dei ministri determina, con apposita
deliberazione, da adottare su proposta dei Ministri dell'interno e
della pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, il riordino delle province sulla base
di requisiti minimi, da individuarsi nella dimensione territoriale e
nella popolazione residente in ciascuna provincia".
Il comma 3 dispone poi che "il Consiglio delle autonomie locali
di ogni regione a statuto ordinario o, in mancanza, l'organo
regionale di raccordo tra regioni ed enti locali, entro settanta
giorni dalla data di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della
deliberazione di cui al comma 2, nel rispetto della continuita'
territoriale della provincia, approva una ipotesi di riordino
relativa alle province ubicate nel territorio della rispettiva
regione e la invia alla regione medesima entro il giorno successivo".
Ma l'ipotesi di riordino cosi' approvata non e' realmente
necessaria, dal momento che "anche in mancanza della trasmissione" di
tale ipotesi "trascorsi novantadue giorni dalla citata data di
pubblicazione, ciascuna regione trasmette al Governo, ai fini di cui
al comma 4, una proposta di riordino delle province ubicate nel
proprio territorio, formulata sulla base dell'ipotesi di cui al primo
periodo", fermo restando che "il riordino deve essere effettuato nel
rispetto dei requisiti minimi di cui al citato comma 2". Sempre il
comma 3 prevede che sia le (eventuali) ipotesi che le proposte di
riordino tengano conto "delle eventuali iniziative comunali volte a
modificare le circoscrizioni provinciali esistenti alla data di
adozione della deliberazione di cui al comma 2".
Si e' detto come le ipotesi di riordino elaborate dal Consiglio
delle autonomie locali siano meramente eventuali: ma ugualmente deve
dirsi anche delle "proposte di riordino" delle Regioni.
Se infatti il primo periodo del comma 4 dispone che "entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, con atto legislativo di iniziativa
governativa le province sono riordinate sulla base delle proposte
regionali di cui al comma 3", provvede poi il secondo periodo a
precisare che "se alla data di cui al primo periodo una o piu'
proposte di riordino delle regioni non sono pervenute al Governo, il
provvedimento legislativo di cui al citato primo periodo e' assunto
previo parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, che si esprime entro dieci giorni esclusivamente in
ordine al riordino delle province ubicate nei territori delle regioni
medesime.
Dal complesso della normativa citata si deduce:
- che la procedura disposta dall'art. 17 decreto-legge n. 95
del 2012 si fonda su snodi procedimentali eventuali e snodi
procedimentali ineliminabili;
- che una specifica iniziativa dei Comuni non e' prevista ne'
come snodo eventuale ne' come snodo necessario;
- che l'ipotesi di riordino del Consiglio delle autonomie
locali e la proposta della Regione costituiscono snodi eventuali;
- che il procedimento essenziale per la revisione delle
circoscrizioni provinciali e' costituito dalla previa deliberazione
dei criteri da parte del Consiglio dei ministri (nel frattempo
approvati con deliberazione del 20 luglio 2012), dalla presentazione
del disegno di legge di riordino da parte dello stesso Consiglio dei
ministri, dal parere della Conferenza unificata e dalla approvazione
della legge da parte del Parlamento.
In altre parole, si tratta di un procedimento che al fondo e'
totalmente diretto dal centro, e precisamente dal Governo, il quale
stabilisce i criteri - in pratica precostituisce il disegno delle
nuove province - e presenta il disegno di legge.
Come si e' detto, la procedura sopra descritta non e' destinata
ad applicarsi nel territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia,
titolare di potesta' legislativa primaria in materia di ordinamento
degli enti locali ai sensi dell'art. 4, numero 1-bis), dello statuto
speciale: e, come precisamente stabilito dall'art. 8 delle norme di
attuazione dello statuto di cui al d.lgs 9/1997, in tale materia "e'
ricompresa la revisione delle circoscrizioni provinciali,
l'istituzione di nuove province e la loro soppressione, su iniziativa
dei comuni, sentite le popolazioni interessate".
Ora, poiche', come sopra esposto, in base al comma 5 dell'art. 17
le Regioni a statuto speciale dovrebbero adeguare i propri
ordinamenti "ai principi di cui al presente articolo, che
costituiscono principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
nonche' principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica".
Ora, pur non essendo del tutto chiaro che cosa tale disposizione
consideri "principi", e' pero' evidente che alla Regione risulta
imposto un dovere di adeguamento in termini sostanzialmente
corrispondenti a quanto previsto dai commi 1, 2, 3 e 4, cioe' con una
procedura guidata dall'alto, da svolgersi entro una cornice di
criteri predefiniti, nella quale l'iniziativa comunale non potrebbe
rappresentare ne' un presupposto indispensabile ne' un elemento
giuridicamente condizionante.
La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che tale vincolo sia
costituzionalmente illegittimo, sia per ragioni attinenti alla
illegittimita' costituzionale del meccanismo previsto dai commi da 1
a 4, in relazione al parametro di cui all'art. 133 della
Costituzione, sia per l'illegittimita' del vincolo posto in relazione
al parametro di cui all'art. 8 delle norme di attuazione dello
statuto di cui al d.lgs 9/1997, sopra citate, sia in quanto in
realta' le disposizioni alle quali la Regione dovrebbe attenersi non
costituiscono (al contrario di quanto affermato dal comma 5 dell'art.
17) ne' principi dell'ordinamento giuridico ne' principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica.
Di seguito si esporranno le censure relative a tali distinti
profili.
E' in primo luogo palese che la procedura di revisione delle
circoscrizioni provinciali prevista dall'art. 17 del decreto-legge n.
95 del 2012 non corrisponde affatto a quanto disposto dall'art. 133,
primo comma, della Costituzione, secondo il quale, "il mutamento
delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Province
nell'ambito di una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica,
su iniziativa dei Comuni, sentita la stessa Regione".
Il contrasto e' talmente palese che non sembra neppure richiedere
illustrazione. Per scrupolo noteremo qui che nella procedura prevista
dall'art. 133, primo comma, della Costituzione, nella quale ha un
ruolo essenziale e dominante l'iniziativa dei comuni, come
riconosciuto dalla Corte nella sent. 347/1994, laddove scrive che
l'art. 133 Cost. obbliga a seguire un procedimento legislativo
costituzionalmente rinforzato, anche dal e per il formale intervento
dei Comuni.
Ne' questa scelta e' frutto del caso, o di una irriflessa
disattenzione. Al contrario in Assemblea costituente la apposita
Commissione aveva proposto che l'iniziativa fosse della Regione, ed
il testo poi approvato e' il frutto di un emendamento di cui l'on
Monterisi specifico' il senso in questi termini: "bisogna che
l'iniziativa parta non dall'alto ma dal basso", cioe' dalle
"popolazioni interessate", cioe' dai "Comuni interessati".
Come si vede, e' l'opposto del procedimento tutto di vertice
concepito dal legislatore. La consapevolezza del radicale contrasto
tra il percorso imposto dal decreto-legge e quello previsto dalla
Costituzione non poteva sfuggire allo stesso Governo, che nella
relazione al disegno di legge n. 3396 per la conversione del
decreto-legge n. 95/2012 (spending review) ha sentito il bisogno di
avanzare una spiegazione, nei termini seguenti: "anche a voler
prescindere dalla considerazione che, trattandosi di riordino
complessivo, non trova applicazione l'art. 133 della Costituzione, va
rilevato in ogni caso che detto articolo e', nella sostanza,
rispettato visto che i Comuni sono pienamente coinvolti tramite il
Consiglio delle autonomie locali".
Ora, la tesi che l'art. 133 sia rispettato "visto che i Comuni
sono pienamente coinvolti tramite il Consiglio delle autonomie
locali" appare palesemente infondata. Da un lato e' evidente che il
"Consiglio delle autonomie" non coincide affatto con i comuni
interessati, tanto che potrebbe persino decidere in contrapposizione
alla loro espressa volonta'. Dall'altro, come sopra illustrato, nella
procedura di cui al decreto-legge n. 95 la stessa iniziativa del
Consiglio delle autonomie e' del tutto eventuale, dato che in assenza
di un suo pronto adeguamento si procede ugualmente. Per non dire,
comunque, che la Costituzione non prevede affatto che l'iniziativa
dei Comuni sia coartata da una previa fissazione di regole e limiti
da parte del Governo, che nell'art. 133 non e' neppure nominato.
La realta' e' che la stessa idea di un generale riordino delle
province secondo criteri diversi da quello storico e' estranea alla
Costituzione: ma vi e' estranea non nel senso che la Costituzione non
se ne occupi (come lascia invece intendere il Governo quando afferma
che "trattandosi di riordino complessivo, non trova applicazione
l'art. 133 della Costituzione"), ma nel senso che la Costituzione
palesemente la esclude, prendendo a riferimento le province quali
esse sono, e disciplinando le regole per trasformare tale situazione.
Sarebbe paradossale che la stessa Costituzione che disciplina in
quei termini la trasformazione delle province singole le lasciasse
poi tutte alla merce' del legislatore ordinario - o peggio del
Governo da esso investito del potere - che semplicemente stabilendo
soglie dimensionali elevate potrebbe al limite sopprimere di colpo la
grande maggioranza o persino la totalita' delle province, senza
rispettare il procedimento di revisione costituzionale, evidentemente
necessario a tale scopo.
L'illegittimita' del vincolo cosi' posto alla ricorrente Regione
e' altresi' evidente in relazione all'art. 8 delle norme di
attuazione di cui al d.lgs 9/1997, secondo cui nella materia di cui
all'art. 4, numero 1-bis), dello statuto speciale (cioe' nella
materia dell'ordinamento degli enti locali "e' ricompresa la
revisione delle circoscrizioni provinciali, l'istituzione di nuove
province e la loro soppressione, su iniziativa dei comuni, sentite le
popolazioni interessate").
Intanto, e' evidente che tale disposizione che riprende con
qualche modifica l'art. 133, primo comma, Cost., ha anche valore
interpretativo di questo, e conferma pienamente quanto sopra
affermato: conferma, cioe', che tale disposizione vale anche per la
"revisione delle circoscrizioni provinciali".
Ed anch'essa prescrive che alla revisione si proceda su
iniziativa dei comuni.
Inoltre, essa aggiunge il vincolo a sentire le popolazioni
interessate: ed il sentirle ha un senso - evidentemente - in quanto
esse possano contribuire ad una decisione libera, non ad una
decisione coartata da criteri rigidi prefissati al centro.
E' pure da ricordare che le norme di attuazione statutaria recate
dal d.lgs. 9/1997 sono state valorizzate dalla Corte nella sentenza
n. 230 del 2001, proprio nel senso che esse valgono a definire e
precisare la materia "ordinamento degli enti locali", che e' oggi di
competenza delle Regioni speciali (salve naturalmente le peculiarita'
della Valle d'Aosta e del Trentino-Alto Adige).
Dunque, non potrebbe la Regione Friuli-Venezia Giulia ottemperare
agli obblighi che le derivano dall'art. 17 qui impugnato, senza
trasgredire le regole di base con le quali lo Stato ha affidato ad
essa la competenza in materia di revisione delle circoscrizioni
provinciali.
Di qui l'illegittimita' costituzionale della disposizione anche
sotto questo profilo.
Posto dunque che il dovere di adeguamento appare
costituzionalmente illegittimo, in relazione al suo specifico
contenuto, sia in rapporto all'art. 133, primo comma, Cost, che in
relazione all'art. 8 delle norme di attuazione di cui al d. lgs
9/1997, occorre ancora aggiungere che, se pure i contenuti fossero
legittimi, l'imposizione di tale dovere sarebbe ugualmente
illegittima, in relazione al fondamento costituzionale che ne viene
allegato.
Afferma infatti l'art. 17, comma 5, che i "principi" da esso
stabiliti - ai quali la regione dovrebbe adeguarsi - costituirebbero
"principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica nonche'
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica". Sia
consentito di notare, in primo luogo, che le due qualificazioni sono
ripugnanti tra di loro. In effetti, i principi dell'ordinamento
giuridico sono principi sottostanti ad interi complessi di norme,
elementi di fondo che costituiscono architravi portanti dei complessi
normativi ai quali si riferiscono, laddove i principi di
coordinamento della finanza pubblica sono - benche' "fondamentali" -
regole contingenti e specifiche dettate dal legislatore per far
fronte alla situazione finanziaria del momento: le due nature,
dunque, reciprocamente si escludono.
In realta', pero', le regole sopra descritte in materia di
revisione delle circoscrizioni provinciali non sono ne' l'uno ne'
l'altro: ne' principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica ne'
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica.
Del principio dell'ordinamento giuridico della Repubblica esse
non hanno alcuna caratteristica, trattandosi invece di mere regole
dimensionali e procedurali finalizzate a pervenire ad una revisione
delle circoscrizioni provinciali, destinate ad esaurirsi in una unica
occasione.
Si deve invero evidenziare che esse coesistono con le norme -
affatto diverse - dell'art. 21 d.lgs. 267/2000 (testo unico degli
enti locali), le quali stabiliscono i criteri che guidano i comuni
nell'esercizio "dell'iniziativa di cui all'art. 133 della
Costituzione", volta alla "revisione delle circoscrizioni
provinciali". Ora, sembra evidente alla Regione ricorrente che - con
riferimento al medesimo oggetto - non possano esservi principi
dell'ordinamento giuridico contraddittori, e che, comunque, principi
dell'ordinamento giuridico non possano ricavarsi da norme che
derogano rispetto ad altre piu' generali.
A cio' si aggiunge che i limiti alla potesta' legislativa
primaria della Regione ricorrente, previsti dall'art. 4 Statuto,
possono essere concretizzati solo da leggi formali o da atti
equiparati, e non certo da atti amministrativi, quale invece e' la
deliberazione del Consiglio dei ministri, alla quale il comma 2
rimette la definizione dei limiti dimensionali minimi delle "nuove"
province, e che dovrebbe vincolare la Regione Friuli-Venezia Giulia.
Da questo deriva un ulteriore specifico profilo di violazione
dell'art. 4 Statuto.
Le impugnate norme dell'art. 17 nulla hanno neppure dei principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, non avendo in
realta' alcun contenuto finanziario diverso dal presupposto di buon
senso - ma in realta' approssimativo e semplicistico - che un numero
inferiore di province debba costare di meno di un numero maggiore.
Sembra chiaro che in questi termini non si tratta affatto di un
principio di coordinamento finanziario - del quale non ha ne'
l'oggetto ne' il contenuto proprio - ma della pura e semplice
interferenza in una scelta organizzativa delle istituzioni locali che
- sia pure all'interno di limiti finanziari complessivi eventualmente
definiti secondo i criteri riconosciuti legittimi da codesta ecc.ma
Corte costituzionale - spetta pienamente alla Regione ed alle sue
comunita' locali.
Si e' sino a qui censurato l'art. 17 in relazione al suo
contenuto.
Scrupolo difensivo esige tuttavia che si faccia valere anche la
violazione dell'art. 77 Cost. in relazione ai requisiti di necessita'
ed urgenza che soli giustificano il ricorso allo strumento
eccezionale del decreto-legge.
Sembra chiaro, infatti, che per la sua stessa natura la materia
del riordino ordinamentale delle Province - per di piu' con una
procedura diversa da quella indicata in Costituzione (il che, come
sopra esposto, costituisce ragione specifica di illegittimita'
costituzionale) richiede il procedimento legislativo ordinario, e che
solo una urgenza estrema ed evidente potrebbe giustificare
l'anticipazione di qualche singolo aspetto del procedimento con uno
strumento di urgenza.
D'altronde, il vizio di procedura e' collegato al vizio di
contenuto. E' evidente, ad esempio, che la ragione per la quale i
criteri del riordino non sono stati stabiliti con la legge (sia pure
ordinaria, e non costituzionale, come il ricorso ad una procedura
diversa da quella prevista dall'art. 133 richiederebbe) consiste
proprio nell'uso del decreto-legge, la cui rapida elaborazione non ha
consentito una loro adeguata ponderazione.
Ne' basta, ad attestare l'urgenza, l'uso di termini relativamente
brevi per le diverse tappe previste. Infatti, il difetto di urgenza
sta nella sostanziale intraducibilita' del riordino in immediati o
anche solo accertabili risparmi finanziari, essendo chiaro invece che
lo stesso processo di riordino, con i suoi adempimenti, sara' invece
causa di immediate spese e di immediate disfunzioni collegate alla
transizione.
8) Illegittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 9.
L'art. 16, comma 9, rubricato Riduzione della spesa degli enti
territoriali dispone che "nelle more dell'attuazione delle
disposizioni di riduzione e razionalizzazione delle Province e' fatto
comunque divieto alle stesse di procedere ad assunzioni di personale
a tempo indeterminato".
La norma non e' richiamata come applicabile alle autonomie
speciali dall'art. 24-bis, di modo che se ne dovrebbe escludere
l'applicabilita' alla Regione Friuli-Venezia Giulia. Ove invece lo
fosse, essa sarebbe, ad avviso della ricorrente Regione,
incostituzionale.
In primo luogo, essa appare esplicitamente collegata quanto
stabilito nel successivo art. 17 in relazione al riordino delle
Province. Dunque, la lamentata illegittimita' costituzionale
dell'art. 17 si riverbera anche sul comma 9 dell'art. 16.
Se anche fosse legittimo il processo di riordino di cui all'art.
17, ugualmente il comma 9 dell'art. 16 realizzerebbe una indebita
compressione dell'autonomia regionale, con riferimento ai gia'
invocati parametri statutari sia in materia di ordinamento degli enti
locali che in materia di finanza locale, nonche' una compressione
della stessa autonomia delle Province.
Esso, in particolare, non potrebbe giustificarsi (come pure
asserito dal comma 1 dello stesso art. 16) come principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli
articoli 117, terzo comma e 118, secondo comma, della Costituzione.
Si tratta infatti di disposizione specifica e puntuale, che non
potrebbe avere alcun ulteriore svolgimento da parte della Regione.
Inoltre, essa e' priva di qualunque contenuto specificamente
finanziario, e di qualunque correlazione con lo stato complessivo o
persino settoriale con la finanza regionale e provinciale.
Inoltre, la competenza primaria della Regione in materia di
ordinamento degli enti locali puo' essere statutariamente limitata
solo dai principi dell'ordinamento e dalle riforme economiche
sociali, ai quali certo non corrisponde la predetta disposizione.